中国民族区域自治模式的基础理念及实现路径 - 兼论韩国地方自治制度的启示 -

Abstract

국가의 다민족구조는 인류사회발전과정에서 형성된 기정된 현실인바 현재 세계 대다수국가는 一國多族으로 되어있다. 20세기 90년대 초 구소련과 동유럽 국가에서 대규모적인 민족분열이 일어난 후로 민족문제는 세계 기타 구역에서도 혼란스러운 태세를 나타내고 있다. 이런 정황에 직면하여 세계 각국, 특히 다민족국가는 다시 한 번 다음과 같은 문제에 대하여 검토ㆍ반성하고 있다. 다민족국가가 민족관계를 잘 해결해 나갈 수 있는 방식은 무엇인가? 현대국가가 민족문제를 해결함에 있어서 적합한 이론근거는 무엇인가? 통일된 다민족국가의 각 민족이 화목하게 지낼 수 있음을 확보하는 민족정책은 무엇인가? 20세기 중엽 이후 특히 80년대 이래 세계 많은 나라는 민족문제 취급과 해결에 있어서 관념상의 전변과 정책성 조정을 하여 왔다. 다민족국가에서 국내 민족문제를 해결하는 주요정책의 하나가 곧바로 소수민족에게 같지 않은 수준의 자치권을 부여하여 모종형식의 자치를 허락하는 것이다. 예컨대 민족자치 또는 지방자치 또는 양자 겸유의 형태가 바로 그러하다. 장기적인 역사적 모색을 거쳐 중국은 각 소수민족을 단위로하는 민족자치방식 또는 각 소수민족이 상대적으로 독립하여 자치를 실시하는 연방제방식을 취하지 않고 민족구역자치라는 특수한 자치방식을 선택하였다. 본 구상에서는 민족자치와 지방자치의 이념이 집중 체현되고 있다. 중국의 헌법과 민족구역자치법은 민족구역자치의 방식에 관하여 비교적 구체적으로 규정하고 있다. 비록 憲法總則에 민족구역자치지방의 자치실시방식에 관한 명확한 규정이 존재하고 있지 않지만 憲法分則 및 민족구역자치법의 규정에 의하면 민족구역자치지방은 실제상 그 자치기관이 여러 자치권을 행사하는 방식으로 자치를 실시하고 있다. 저자는 민족구역자치지방의 자치방식에는 민족자치지방 인민대표대회 및 정부가 자치사무를 관리하는 방식을 포함하고 있을 뿐만 아니라 민족자치지방의 주민이 기타 경로를 통하여 자치사무의 관리에 참여하는 방식도 포함된다고 본다. 중국의 경우 후자에 관하여 제도적인 측면은 물론 아직 이론적인 측면에서도 논의가 되지 않고 있다. 따라서 참조적인 시각에서 한국지방자치법이 확립한 주민참여제도를 검토하는 것이 유익한 시험이라 할 수 있겠다. 한국지방자치제도의 설계구도를 고찰해 보면 지방자치단체에게 법인격을 부여하고 국가에 의한 광범위한 사무의 위임과 감독권을 인정하는 등 단체자치의 성격을 보여주고 있는 한편 지방의회뿐 아니라 지방자치단체의 장을 주민의 직접선거에 의하여 선출하는 등 주민자치의 성격을 강조하고 있다. 현행 한국지방자치법(2009년 4월 1일 개정) 제14조는 “지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 주민투표에 붙일 수 있다. 주민투표의 대상ㆍ발의자ㆍ발의요건ㆍ기타 투표절차 등에 관하여는 따로 법률로 정한다.”고 규정하였다. 본 법에 근거하여 한국은 또 <주민투표법>을 제정하여 주민투표의 대상 및 투표절차, 주민투표의 활동, 주민투표의 효력 및 벌칙 등 사항에 관하여 규정하고 있다. 주민투표제도에 의하면 주민이 지방자치단체의 주인으로서 직접 자치단체의 중요사항에 관한 의사결정에 참가하는바 주민에 의해 결정되는 중요한 시스템이라 할 수 있으며 또한 이러한 의미에서 본 제도는 직접민주주의 이상을 실현하는데 크게 공헌하였다 할 수 있다. 민주주의 시각에서 볼 경우 만약 어느 한 자치사무의 결책자체가 자치지구의 모든 주민에게 중대한 영향을 미친다면 당연히 전체 주민이 직접 소망을 표현하는 체제를 설립하여야 한다. 이런 의미에서 주민투표제도는 중국 민족구역자치제도의 설계구도의 재검토에 있어서 참조할 수 있는 중요한 모델로 될 수 있겠다. 구체적인 운용에 있어서 먼저 어느 한 민족구역자치지방에서 시행해보고 여건이 구비된 후 입법에 옮기는 것이 바람직하다고 생각된다. 한국지방자치법 제15조 제1항은 “지방자치단체의 19세 이상의 주민(선거권이 없는 자는 제외한다.)은 시ㆍ도 및 제161조의 2의 규정에 의한 50만 이상 대도시에 있어서는 19세 이상 주민 총수의 100분의 1이상 70분의 1이하, 시ㆍ군 및 자치구에 있어서는 19세 이상 주민 총수의 50분의 1이상 20분의 1이하의 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민수 이상의 연서로 당해 지방자치단체의 장에게 조례의 제정이나 개폐를 청구할 수 있다. 다만, ① 법령을 위반하는 사항, ② 지방세ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ부담금의 부과ㆍ징수 또는 감면에 관한 사항과 ③ 행정기구의 설치ㆍ변경에 관한 사항 또는 공공시설의 설치를 반대하는 사항은 청구대상에서 제외한다.”고 규정하고 있다. 동시에 동법 제15조 제2항 이하에서는 조례의 제정과 개폐절차와 그 효과 등에 관하여 구체적으로 규정하고 있다. 중국 민족구역자치지방의 상황으로 보아 역시 자치조례의 제정, 개정 및 폐지가 단지 자치지방 인민대표대회의 일방적인 결정 사무가 되여서는 아니된다. 왜냐하면 중국이 인민대표대회라는 정권조직형태를 설립한 취지의 하나가 바로 자치조례의 제정, 개폐과정에서 될 수 있는 한 민중의 의지를 충분히 반영하는 것이기 때문이다. 실천사례에서 볼 경우 현재 중국의 일부 지방에서는 간혹 자치조례초안을 공표하고 널리 민중의 의견을 구하는 방식을 취하고 있다. 다만 주민의 시각에서 볼 경우 이런 방식은 여전히 피동적이고 소극적이며 주동권은 역시 인민대표대회가 틀어쥐고 있다. 이에 비해 한국자치지방법이 규정한 주민의 조례 제정 및 개폐 청구제도는 입법의 개시권을 광범위한 주민에게 넘겨주고 있는바 이는 두 말할 것 없이 주민의 진실한 의지를 더욱 충분히 반영할 수 있다. 따라서 중국 민족구역자치제도의 개선에 있어서 본제도의 도입을 하나의 돌파구로 할 수 있겠다. 한국지방자치법 제16조 제1항은 “지방자치단체의 19세 이상의 주민은 시ㆍ도는 500명, 제161조의2의 규정에 의한 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시·군 및 자치구는 200명을 초과하지 아니하는 범위안에서 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 19세 이상의 주민수 이상의 연서로 시ㆍ도에 있어서는 주무부장관에게, 시ㆍ군 및 자치구에 있어서는 시ㆍ도지사에게 당해 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우에는 감사를 청구할 수 있다. 다만, ① 수사 또는 재판에 관여하게 되는 사항, ② 개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항과 ③ 다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 사항(다만, 다른 기관에서 감사한 사항이라도 새로운 사항이 발견되거나 중요사항이 감사에서 누락된 경우와 제13조의5 제1항의 규정에 의하여 주민소송의 대상이 되는 경우에는 그러하지 아니하다)과 ④ 동일한 사항에 대하여 제13조의5 제2항 각호의 어느 하나에 해당하는 소송이 계속중이거나 그 판결이 확정된 사항은 감사청구의 대상에서 제외한다.”고 규정하고 있다. 동시에 본법 제16조 제2항 이하에서는 주민의 감사청구의 절차와 그 효과 등에 관하여 구체적으로 규정하고 있다. 중국 민족구역자치지방의 상황을 고찰하면 자치지방정부가 자치사무처리시법령을 위반하거나 공익을 침해하는 경우가 종종 발생한다. 이 경우 구제수단으로 실제상 국가기구 내부의 자아감독시스템에 한하는바 주민에 의한 직접적이고 주동적인 감독체제가 결핍하다. “자신은 자신의 법관이 되지 않는다.”라는 자연공평의 원칙에 의하면 이러한 방식의 유효성과 공정성은 의문을 받지 않을 수 없다. 이 문제에 관해 한국지방자치법이 확립한 주민감사청구제도가 제일 적합한 해답이라 할 수 있겠다. 왜냐하면 주민감사청구제도는 제3자에 의한 감독시스템으로서 그 공정성을 확보할 수 있을 뿐만 아니라 동법에 의하여 감사의 방식, 내용, 절차, 법효과 등이 자세히 규정되었는바 현실적 운용성이 보장되여있기 때문이다. 따라서 “조화로운 사회” 건설목표에 직면하여 정부와 민중간의 양호한 관계의 확립에 고민하고 있는 중국의 경우에도 주민감사제도를 하나의 선택사항으로 적극 추진할 수 있겠다.