5.16군정기 지방행정체제 개편과정에 대한 행위자 중심적 접근: 정책 아이디어(ideas)의 개념 적용을 중심으로
The Actor-oriented Approach to the May 16th Military Government's Reorganization of the Local Administrative System: Applying the Policy Idea Concept
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초록
본 연구는 1960년대 초반 5.16군정기에 추진된 지방행정구역의 대대적인 개편현상을 정책 아이디어의 시각을 통해 실증 분석함으로써 아이디어의 개념적 정교화에 기여하고 신제도주의 각 분파 간 보완, 수렴을 통한 제도분석 도구의 발전적 통합의 최근 추세에도 부응하고자 하였다. 이러한 노력은 정책연구의 질적 향상은 물론 구역개편에 대한 사회적 논의의 폭을 확대시킴으로써 추후 이루어질 지방행정체제의 재구조화에도 도움이 될 수 있을 것이다. 분석 결과, 5.16군정기의 지방행정체제 개편은 전란 이후 심화된 지역생활권의 불합리성과 정권의 과제인 경제개발을 위한 행정체제 정비의 필요성, 그리고 군사정변의 정당성 확보 등 당시의 상황적 맥락 속에서 실현되었다. 그러나 이러한 구조적 상황 속에서 정책행위자로서 군인집단은 정책 아이디어를 통해 군정의 재정적 한계와 국토계획에 대한 경험 부족, 그리고 일부 정치인들의 반대와 같은 제도적 제약요인을 극복하면서 전국적 규모의 지방행정구역 재편 프로젝트를 실행에 옮길 수 있었다. 즉, 기술가적 성향이 강한 군인집단은 행정관리 및 기획에 대한 지식기반을 바탕으로 중앙 및 지방행정구역의 능률적 재편 필요성을 인식하였고 이를 배경으로 불합리한 행정구역문제의 해결을 위한 구체적인 프로젝트 계획을 마련할 수 있었다. 또 이를 원활히 추진하기 위해서 공공 및 정책대상집단의 핵심가치에 부합하는 정당화 및 수사적 설득 전략을 활용하기도 하였다. 따라서 1960년대 초반 이루어진 구역개편의 정책결과는 당시의 상황과 제도적 구조 하에서 우리나라 역사상 새롭게 등장한 주요 행위자의 인지, 규범적 차원의 정책 아이디어에 의해 이루어졌다고 할 수 있다. 다만, 이러한 정책의 미시적 과정이 정책을 둘러싼 다양한 구조적 맥락과의 상호 작용 속에서 진행된다는 사실 속에서 이들 이질적 요인들의 상호 변증법적 메카니즘을 파악할 수 있는 정책 및 제도분석의 통합적 분석틀이 필요함을 알 수 있었다.
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