세입·세출 연계와 예산부처의 재원배분 권한
Earmarking and the Revenue Allocation Power of the Budget Ministry
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초록
이 논문은 우리나라 재정의 세입·세출 연계 구조의 주요 특징과 추이를 살펴보고 이것이 예산부처의 재원배분 권한을 어떤 식으로 제한하는지 명목적 측면과 실질적 측면에서 검토한다. 중앙정부 통합재정 세입 중 용도가 사전적으로 지정된 부분의 비중은 2012년 기준으로 55.2%에 이르며 국세 수입만을 기준으로 할 때도 45.5%에 이른다. 용도 지정 국세수입은 2000년의 40.4%에서 꾸준히 증가해 왔는데 이는 목적세의 정비가 제한적으로 이루어진 반면 지방교부세와 지방교육재정교부금은 꾸준히 증가한 데 기인한다. 그러나 이러한 명목적 제약과는 별개로 중앙정부 예산부처는 목적세처럼 세입의 용도가 지정되어 사용되는 분야의 일반회계 전입 규모를 조정함으로써 실질적 지출 수준에 대한 결정권을 행사하고 있다고 평가할 수 있다. 또한, 특정 세입과 특정 세출의 연계가 느슨하고 수익자부담의 원칙이 지켜지지 않는 현재의 구조 하에서는 해당 정부기관들이 용도지정 재원을 기득권으로 간주하고 추가적인 자체 재원을 확보하기 위한 지대추구 행위를 할 가능성이 크다. 이런 형태의 세입 구조는 소비자 선호를 반영하는 효율적 공공선택 수단도 되지 못하면서 예산부처의 재원배분 권한을 불필요하게 왜곡시킨다. 향후 세입·세출을 연계하는 세목의 변화는 중앙정부 예산부처의 세수확보 목적이나 부처 간 이해관계에 근거해 이루어지기보다는 수익자부담이나 담세능력 등과 같은 경제적 합리성에 근거해 이루어지는 것이 바람직하다. 특정 세목과 세출을 가급적 일대일로 대응시키면서 동시에 수익자부담의 원칙을 지키는 방식을 택하는 것이 기본 방향이다.
Abstract
This paper examines the earmarking practices in Korea and their implications for the revenue allocation power of the budget ministry. It is shown that 55.2 percent of consolidated central government revenues in 2012 were earmarked to some specific purposes. The corresponding ratio for national tax revenue was 45.5 percent. Such earmarked proportions have shown an increasing trend over the past decade, which reflects lackluster efforts to trim existing earmarked taxes as well as increased grants to local governments. Nonetheless, the real allocation power of budget authorities has not much dwindled since the marginal expenditure decision in the area to which an earmarked tax is designated mostly remains in their hands. In addition, the loose linking of most earmarked cases as well as the absence of benefit rationale for such linking tend to invite severe rent-seeking on the part of government agencies involved. Future efforts to reform earmarked taxes should be focused on making a revenue-spending connection tighter and based on benefit rationale.
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