日本における行政訴訟制度の 形成史と改革の課題
Reformation of Administrative Litigation System in Japan: from a Historical Viewpoint
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초록
本稿では、日本の行政訴訟制度の形成史に重点を置いて、2004年行政事件訴訟法改正の背後に存在する構造的問題、現状および改革の課題を考察する。その理由は、日本と韓国の行政訴訟制度は共通の形成基盤を有し、またそれゆえ、両国における昨今の改革の評価や今後の改革の課題を検討する上で、歴史的な要因を解明することが重要だという点にある。明治期以来の日本の行政訴訟制度の形成過程について本稿の検討から明らかになったことは、第一に、裁判所の管轄配分に関するフランス法由来の「行政処分」概念が実体法的なドイツ法由来の「行政行為」概念によって解釈されるようになってしまったため、行政訴訟の対象が限定的に判断されるようになったこと、第二に、「司法裁判所とは民刑事事件の裁判所である」という戦前以来の司法裁判官の意識が、行政訴訟の訴訟要件解釈によって事件を処理しようとする裁判官の態度につながり、そしてそれが訴訟要件解釈の肥大化と本案審理の空洞化をもたらしたこと、第三に、行政権の特権的な立場を司法権が容認せざるを得なかったという戦前・戦後の歴史的な事情によって、行政訴訟制度の立法作業において、原告の手続的権利保障の規定を訴訟法の中で整備するという視点がほとんど欠落してしまったこと、そしてこのような訴訟法規定の下で“民事訴訟的当事者主義か、さもなければ行政権の特権的な扱いの容認か”という二者択一的な発想に裁判官が陥ってきたこと、第四に、これらの事情が相まって、裁判実務を批判する学説側とその批判を“無意味なもの”と受けとめる実務側との間に大きな乖離が生じたこと、である。 2004年の行政事件訴訟法改正は、上述の歴史的な経緯の中で生じてきた行政訴訟制度の機能不全に対応しようとするものであった。その主な内容は、①救済範囲の拡大、②審理の充実・促進、③利用しやすくするための仕組み、④仮の救済制度の整備であり、そして、これらの点の法改正は、抗告訴訟の対象（処分性）の拡大や行政裁量の統制のあり方などを含めて、裁判実務の見直しに大きな影響を与えた。とはいえ、(1)全体については、訴訟へのアクセスの改善、審理の迅速化、法科大学院教育のあり方を含む法曹養成・研究者養成の見直し、(2)訴訟要件については、「法律上の争訟」概念・「行政処分」概念の見直し、抗告訴訟と当事者訴訟の役割分担、仮の救済制度のさらなる改善、原告適格の見直し、(3)訴訟手続については、「行政訴訟の訴訟物」概念、審理手続、主張立証責任の配分、裁量処分の審査方法などの諸問題について見直しをすること等、なお課題が山積している。これらの課題に抜本的に対応するためには、その根底にある問題点を歴史的に究明する必要がある。なぜなら、もしこうした作業を行わないならば、それらの問題点の発生と変容の過程や制度存立の前提条件を把握することができず、またそれゆえ、新たな対応策は弥縫的な改革に終わってしまう可能性が大きいからである。付言すれば、今後の行政訴訟制度改革を展望する場合、日韓共同の比較法的な歴史研究も必要であろう。
Abstract
본고에서는 일본 행정소송제도의 형성사(形成史)에 중점을 두고, 2004년 행정사건소송법 개정의 배후에 존재하는 구조적 문제, 현상 및 개혁의 과제를 고찰한다. 그 이유는 일본과 한국의 행정소송제도는 공통된 형성 기반을 가지고 있고, 그렇기 때문에 양국에서 근래의 개혁의 평가나 향후의 개혁 과제를 검토하는 데 있어서 역사적인 요인을 해명하는 것이 중요하다고 하는 점에 있다. 메이지기(1800년대 후반~1900년대 초반)이래, 일본 행정소송제도의 형성 과정에 대해서 본고의 검토로부터 밝혀진 내용은, 첫 번째로 재판소의 관할배분에 관한 프랑스법에서 유래한 ‘행정처분’ 개념이 실체법적인 독일법에서 유래한 ‘행정행위’ 개념에 의해 해석되어 버렸기 때문에 행정소송의 대상이 한정적으로 판단되게 된 것, 두 번째로 ‘사법재판소란 민·형사 사건의 재판소이다’라는 2차 세계대전 전부터 내려온 사법재판관의 의식이 행정소송의 소송요건 해석에 의해서 사건을 처리하려고 하는 재판관의 태도로 연결되어, 그리고 그것이 소송요건 해석의 비대화와 본안 심리의 공동화를 초래한 것, 세 번째로 행정권의 특권적인 입장을 사법권이 용인하지 않을 수 없었다고 하는 전쟁 전후의 역사적인 사정에 의해 행정소송제도의 입법 작업에 대해 원고의 절차적 권리보장의 규정을 소송법 안에서 정비한다고 하는 시각이 거의 없어져 버린 것, 그리고 이러한 소송법 규정에서 “민사소송적 당사자주의인가, 아니면 행정권의 특권적인 취급의 용인인가.”라고 하는 양자택일적인 발상에 재판관이 빠져 온 것, 네 번째로 이러한 사정이 서로 작용하여 재판실무를 비판하는 학설 측과 비판을 “무의미한 것”으로 받아들이는 실무 측과의 사이에 큰 괴리가 생긴 것이다. 2004년의 행정사건소송법 개정은 상술한 역사적인 경위 속에서 발생한 행정소송제도의 기능적 불완전성에 대응하려고 하는 것이었다. 그 주된 내용은 ① 구제범위의 확대 ② 심리의 충실·촉진 ③ 이용하기 쉬운 시스템 만들기 ④ 임시구제제도의 정비이며, 그리고 이러한 점에 대한 법 개정은 항고소송의 대상(처분성) 확대나 행정재량 통제의 방법 등을 포함해서, 재판실무의 재검토에 큰 영향을 주었다. 하지만 (1) 전체적으로는 소송에 대한 접근의 개선, 심리의 신속화, 법과대학원 교육의 내용을 포함한 법조양성·연구자 양성의 재검토 (2) 소송요건에 대해서는 ‘법률상의 쟁송’ 개념·‘행정처분’ 개념의 재검토, 항고소송과 당사자소송의 역할 분담, 임시구제제도를 더 개선하는 것, 원고적격의 재검토, (3) 소송절차에 대해서는 ‘행정소송의 소송물’ 개념, 심리절차, 주장·입증 책임의 배분, 재량처분의 심사방법 등의 여러 문제에 대해서 재검토를 하는 것 등, 아직 과제가 산더미처럼 남아 있다. 이러한 과제에 근본적으로 대응하기 위해서는 그 근저에 있는 문제점을 역사적으로 구명(究明)할 필요가 있다. 왜냐하면 만약 이러한 작업을 실시하지 않는다면, 이 문제점의 발생과 변용의 과정이나 제도 존립의 전제 조건을 파악하지 못하고, 더 나아가서 새로운 대응책은 임시변통적인 개혁에 끝나 버릴 가능성이 크기 때문이다. 덧붙어 말하면, 향후 행정소송제도 개혁을 전망할 경우 한일 공동의 비교법적인 역사 연구도 필요할 것이다.
참고문헌 (6)
- 小早川光郎, "改正行政事件訴訟法研究 ジュリスト増刊" (2005), 有斐閣
- "法律時報 2005年3月号 954号", 改正行政事件訴訟法, ~ (2005)
- "法律時報2010年7月号1024号", 司法制度改革 改正行訴法と行政法判例の展開, ~ (2010)
- 岡田正則, "国の不法行為責任と公権力の行使——国家賠償制度史研究——" (2013), 弘文堂
- 岡田正則, "行政訴訟制度の形成・確立過程と司法官僚制——司法制度改革に関する歴史的視点からの一考察——", 早稲田法学, 85(3), pp.155~ (2010)
- 岡田正則, "事実行為の権力性に関する一考察——渡辺洋三『農業水利権の研究』を手がかりとして, In 日本社会と法律学 渡辺洋三先生追悼論集" (2009), 日本評論社