현행 법령보충규칙의 문제점

오늘날 행정법학계에서나 행정실무에서나 행정규칙만큼 논란이 되는 주제가 없을 것이다. 이는 전통적인 행정규칙의 관념과 오늘날의 행정현실이 일치하지 않는 점에서 오는 문제라 생각된다. 전통적으로 행정규칙은 행정기관 내부에서만 효력이 있는 일반적이고 추상적인 규율로 파악되어 대외적 구속력을 가질 수 없고 국민과의 직접적 관련성은 부인되어 왔는데, 오늘날의 행정 현실은 행정규칙에 의한 행정이라 할 정도로 행정을 수행하는 공무원들의 행정규칙에 대한 의존도가 높다. 그러다 보니 국민의 권리실현과 의무이행에 어떻게든 영향을 미친다는 점에서 나타나는 문제가 되는 것이다. 이 중 이 글에서는 이러한 법률보충규칙에 관하여 논의하고자 한다. 법률보충규칙은 법령의 위임에 의해 행정규칙으로 당해 법령을 보충하는 법규사항을 정하도록 한 경우의 행정규칙은 법령의 위임의 한계를 벗어나지 아니하는 한 위임법령과 결합하여 대외적으로 구속력 있는 법규명령으로서 효력을 갖는 규범을 말한다. 이러한 법률보충규칙에 대하여 우리 헌법재판소는 합헌으로 보고 있으며, 현재 이러한 법률보충규칙은 행정실무에서 많이 나타나고 있다. 이러한 현행 법률보충규칙의 문제점으로는 다음과 같은 것들이 나타나고 있다. 첫째, ‘고시’, ‘예규’, ‘훈령’ 등 그 형식을 지정하여 위임하는 경우가 있고, 그렇지 아니하고 “장관이 정하는…” 또는 “…에 관하여는 장관이 정한다.”의 식으로 그 형식을 지정하지 아니하고 행정규칙에 위임하는 경우에는 수임 행정기관이 법규명령의 형식을 창설하는 것이 되어 의회입법의 원칙에 위배되거나 새로운 법규명령의 형식을 수임자가 결정하여 규범정립의 절차 및 효력 요건 등을 스스로 결정하는 결과가 되어 위임의 한계를 벗어나는 것으로 보인다. 이 문제의 해결은 결국 법령이 행정규칙에 위임하는 경우 수임규범의 형식을 지정하여 위임함으로써 문제를 해결해야 할 것이다. 특히 그 규율의 내용이 국민의 권리와 의무에 관한 내용일 경우에는 법규명령으로 하는 경우와 행정규칙으로 규정하는 경우가 절차와 효력 요건면에서 많은 차이를 갖게 되는 바 반드시 수임 규범의 형식을 지정하야 할 것이다. 둘째, 수권법령이 대통령령 또는 부령인 경우에는 법률에 재위임의 규정이 없는 한 그러한 위임은 타당하지 않다는 입장이 있었다. 그러나 대통령령이나 총리령 및 부령이 위임하는 경우에 수임 규범의 형식을 반드시 지정하고, 위임의 내용은 행정규제기본법 제4조 제2항 단서에서 정한 바와 같이 법령이 전문적·기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의 성질상 위임이 불가피한 사항에 한정한다면 문제는 없을 것으로 보인다. 셋째, 「행정규제기본법」 제4조 제2항 단서의 요건을 갖추어야 할 것이다. 즉, 그 사항이 전문적·기술적 사항이나 경미한 사항에 해당되고 업무의 성질상 위임이 불가피한 경우의 요건이 충족될 때 행정규칙으로의 위임이 가능한 것으로 보인다. 또한 비규제적 사항이라 할지라도 「행정규제기본법」 제4조 제2항 단서는 법령보충규칙에 관한 종전의 판례의 입장을 망라적으로 입법화한 것이고 그 한계를 설정한 규정이므로 모든 법령보충규칙은 제4조 제2항 단서의 요건을 구비하여야 한다. 넷째, 법령이 행정기관에 위임했음에도 불구하고 행정규칙에 제정되지 않은 경우이다. 법령이 명시적으로 ‘고시’ 등으로 위임하고 있음에도 불구하고 그러한 고시를 제정하지 아니하는 것은 위법이라 할 것이다. 더욱이 수권법령이 법률인 경우에는 입법권의 침해로 볼 수도 있을 것이다.