북극 이사회 내 국가 행위자와 비국가 행위자 간의 정치적 역학관계: 고위급 관료와 과학 행위자 그룹(워킹 그룹)을 중심으로
A Study on the Political Dynamics between State and Non-State Actors in the Arctic Council: Focusing on SAOs and Scientific Actors(WGs)
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초록
본 논문은 북극 거버넌스의 핵심인 북극 이사회가 다양한 행위자들 간의 권력관계와 관련 규범, 대표성 및 위계질서에 의해 어떻게 특징 지워지는지를 보여주고자 했다. 본 논문에서는 북극 거버넌스에서 과학 행위자들이 국가 행위자들과의 관계에서 달성한 일종의 권위를 이해하기 위해 북극 이사회 내 고위급 회의에서 고위급 관료(SAOs)와 과학 행위자 간의 경쟁 및 상호작용 프로세스를 검토했다. 서로 다른 종류의 행위자들 사이에서 어떻게 책임의 선이 그어졌는지에 대한 이러한 연구는 다양한 행위자들 간의 권력관계와 관련 규범, 대표성 및 위계질서 등에 대해 종합적으로 생각할 수 있도록 해줄 것이다. 종합하면, 누가 북극 거버넌스, 북극 이사회를 대표하는가? 무엇이 그들의 권위를 만드는가? 에 대한 대답은 북극 거버넌스의 큰 틀 내에서 상호 복합적으로 작용하는 다양한 행위자들 간의 다면적 다수준적 협력 구조에 달려있다. 북극 이사회의 정책적 발전은 워킹 그룹에 의해 수행된 과학적 의제 설정 및 과학적 증거 수집에 크게 의존하며, 그들의 기여는 다른 정책 분야 참가자들에 의해 신뢰 되고 적극적으로 활용된다. 그러나 국가 행위자인 회원국 고위급 대표들(SAOs)과 비국가 행위자인 ‘영구회원기구들(PP)’ 모두는 자신들의 권위적인 지위, 특히 오래 지속된 사무국과 직원이 있는 반독립적 워킹 그룹에 대항하여 정치적인 행위자로서 자신들의 권위적인 지위를 확보하려고 노력하고 있다. 이것은 주로 북극 이사회를 대변하는 사람들의 차원을 따라 발생하며, 특히 누가 북극권을 대표하여 비북극권 기구나 회의에서 발언할 것인가? 그리고 누가 전 세계 청중들에게 증거에 기반한 정책적 결론을 작성하고 전파할 것인가? 에 대한 논쟁에서 특히 명백하게 나타난다. 회원국들과 ‘영구회원기구들’ 모두 북극과 북극 원주민들을 대표하여 발언할 수 있는 지리적, 국가적, 민족적 뿌리를 둔 중복되는 권위를 주장한다. 이러한 것들은 과학 행위자가 가져올 수 있는 전문 지식 기반의 권위 행사를 뛰어넘는다. 다시 말해서, 북극 정책 분야가 과학적 인풋을 필요로 하지만, 정책 분야는 가장 성공적인 권위의 행사가 주권과 국가적 논리에 뿌리를 둔 명백하게 정치적인 것으로 여전히 유지되는 방식으로 발전해 왔다는 것이다.
Abstract
This paper aims to show how the Arctic Council, the core of Arctic governance, is characterized by power relations and related norms, representations, and hierarchies among various actors. In this paper, the process of interaction between state-scientific actors at SAOs (Senior Arctic Officials) meetings of the Arctic Council will be reviewed in order to understand the kind of authority that scientific actors (WGs, Working Groups) achieve in their relationship with state actors in Arctic governance. This study of how the lines of responsibility are drawn between different kinds of actors will allow us to think comprehensively about the power relations and related norms, representation and hierarchies among various actors in the Arctic Council. Taken together, The answers to ‘who represents the Arctic Council?’, ‘what makes their authority?’ rest on a multi-faceted, multi-level mechanism of cooperation between various actors interacting within the broad framework of Arctic Council. The Arctic Council's policy development relies heavily on scientific agenda setting and scientific evidence collection carried out by the WGs, whose contributions are trusted and actively utilized by other policy sector participants. However, both the representatives of the member states as state actor and the ‘Permanent Participants (PP)’ as non-state actor are themselves political actors who are trying to secure their authoritative status against especially semi-independent WGs with long-standing secretariat and staff. This occurs mainly along the level of those representing the Arctic Council, especially in debates over ‘who will speak on behalf of the Arctic Circle in non-Arctic organizations or conferences?’ and ‘who will draw and disseminate evidence-based policy conclusions to a global audience’. Both member states and ‘Permanent Participants (PP)’ assert a redundant authority with geographic, national and ethnic roots to speak on behalf of the Arctic and Arctic indigenous peoples. These go beyond the expert knowledge-based authority that scientific actors can bring. In other words, while the Arctic policy field requires scientific input, the policy field has evolved in a way in which the most successful exercise of authority remains clearly political, rooted in sovereignty and national logic.
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