地方自治團體 自治監査의 範圍와 限界
Umfang und Grenze der autonomen kommunalen Rechnungsprüfung
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초록
지방자치단체에 대한 감사제도를 다룬 기존 연구에서는 국가기관의 지방자치단체에 대한 관여로서 각종 감사권한이 다양한 기관에 의하여 중복적으로 행사되는 문제점이 있으므로, 국가기관의 감사권이 제한되어야 하고, 이러한 제한의 기준으로서 자기책임성, 보충성, 비례성 원칙 등이 준수되어야 하며, 대안으로 지방자치단체의 자체감사가 강화되어야 한다는 논의가 있어 왔다. 이러한 논의의 연장선에서「제주도특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 ‘제주도특별법’이라 한다)은 고도의 자치권을 보장하기 위해서 이른바 ‘자치감사제도’를 도입하였다. 동법은 자치감사업무를 수행하기 위하여 도지사 소속하의 합의제 행정기관으로서 직무의 독립성을 갖는 감사위원회를 두도록 하고, 감사원 감사 및 국정감사, 주민감사를 제외하고는 중앙행정기관의 감사를 배제하며, 중앙행정기관이 감사의 필요가 있을 경우에는 감사위원회에 의뢰하여 감사를 하도록 규정하고 있다. 그런데 대상판결인 2010. 3. 11. 선고 2009추176 판결에서 대법원은, 제주도특별자치도 감사위원회의 감사대상에서 의회사무처의 합목적성 감사 등을 제외하는 이 사건 조례안이 법령에 위반된다고 판시하였는바, 그 이유는 제주도특별법이 감사위원회의 자치감사 범위에 합목적성 감사도 포함된다고 보았기 때문이다. 따라서 이 사안에서는 감사위원회에 의한 자치감사의 성격과 작용방식이 문제되는 것이다. 비교법적 고찰에 따르면, 지방자치단체에 대한 감사제도는 지방자치단체 내부기관에 의하여 실시되는 자체감사와 외부의 독립적 기관에 의하여 실시되는 외부감사가 이원적으로 병존하면서, 서로 보완하는 관계에 있는 것이 보통이다. 또한 독일에서는 감사원의 행정통제임무와 관련하여 무흠결성의 원리가 적용되며, 지방자치단체나 대학과 같은 자치행정영역에 있어서도 기본권이나 자치권에 의거하여 감사 없는 영역을 부정하는 견해가 일반적이다. 그런데 제주도특별법에서 인정되는 자치감사는 내부감사의 일종이지만, 다른 한편으로 기능상 외부감사의 기능도 수행하는 특수한 성격을 갖는다고 할 것이므로, 자치감사의 범위는 포괄적이고 흠결없이 이루어질 것이 요구된다고 할 것이다. 더욱이 헌법상 지방자치단체에 보장된 자치권의 내용은 법률에 의하여 보장되는 것으로서 자치감사를 수행하는 것은 자치권의 당연한 내용을 이루는 것은 아니므로, 제주도특별법에 의하여 인정되는 자치감사의 범위는 법률에 의하여 정해져야 하는 것이지, 조례에 의하여 정할 수는 없다고 할 것이다. 이러한 관점에서 보았을 때 감사위원회의 자치감사 대상에는 의회사무처나 교육청이 포함되고 또 감사방법에 합목적성 감사까지도 포함된다고 보아야 할 것이다. 그에 따라 대상판결에서 문제되는 이 사건 조례안이 제주도특별법에 위배된다는 대법원의 결론은 원칙적으로 타당하다고 할 것이다.
Abstract
Im Urteil des koreanischen obersten Gerichtshofs von 11. 3. 2010. (2009Tschu176) geht es um den Charakter und die Wirkungsweise der autonomen Rechnungsprüfung durch den kommunalen Rechnungsausschuss. Nach der rechtsvergleichende Einsicht liegen bei der kommunalen Finanzkontrolle zweierlei Prüfungswesen vor, die eine interne Prüfung durch eigene Stellen und eine fremde Prüfung durch außerhalb der Gemeinde stehende Einrichtungen darstellen. Diese beide Prüfungsformen haben einige Funktion und wirkenzusammen. In der deutschen Literatur ist auf die „Lückenlosigkeit‟ des Auftrags zur Verwaltungskontrolle durch Rechnunghöfe eingegangen. Diejenige Auffassung ist normalerweise zu abgelehnt, dass Prüfungsfreie Räume, die aufgrund des Selbstverwaltungsrecht von der Rechnungskontrolle auszunehmen sind, sich im Verfassungsstaat finden können. Bei der koreanischen autonomen Rechnungsprüfung, die ins „Gesetz zur Einrichtung selbständiger Provinz Jeju und Schaffung der internationalen Freihandelsstadt‟ eingeführt ist, handelt sich einerseits um die interne Rechnungsprüfung, hat die Funkton der fremder Finanzkontrolle, die andernfalls vom Staat einzusetzen ist. Aus diesem Grund muss der Umfang dieser Sonderprüfung trotz der Unbestimmtheit des Wortlaut des Gesetz umfassend sein. Er muss also an Zweckmäßigkeitsprüfung u.a. gelangen können. Nach dieser logischen Folge geht einige Folgerungen, dass der Inhalt und die Grenze dieser Kontrolle grundsätzlich im Gesetz geregelt, nicht durch Satzungen ersetzt werden muss.
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