감사의 법리와 자치감사체계 - 제주특별자치도 자치감사체계의 진단 -

감사가 원칙적으로 정부 등의 업무집행에 대한 일종의 통제장치로서 기능한다는 점에는 일반적으로 합의하고 있는 것으로 보인다. 감사에 대한 일반적인 정의와 정부감사영역에서의 감사의 정의는 다소 차이를 가진다고 할 수 있다. 즉, 정부 등에 의한 공공감사에서 감사(audit)는 일반적으로 감사대상의 특정업무나 행위에 대하여 제3자에 의해 적부 또는 부정을 조사하여 그 결과를 보고하는 것으로 정의될 수 있을 것이다. 감사의 대상 또한 재무 및 회계사항 뿐만 아니라 정부활동의 전반적인 사항까지 포함하고 있다. 감사결과로서의 ‘적부’ 또는 ‘부정’은 업무의 정당성 내지는 적정성을 나타내는 것으로서 그 판단기준으로는 법률이나 제반 규정에의 부합성, 즉 적법성뿐만 아니라 경제성이나 효율성과 집행의 효과 등의 합목적성에 이르는 포괄적인 기준이 적용 될 수 있다. 또한 감사결과의 보고는 감사결과를 감사대상기관, 감사기관의 감독기관은 물론 이해관계자와 일반에 대해서도 널리 공표함으로써 감사결과의 내용에 따라 피감사인에 대해 포괄적인 관계자로부터 비판과 평가가 이루어질 뿐만 아니라 감사인(감사자)에 대해서도 사실상의 감사책임이 귀속되게 한다. 감사나 감사의 목적에 대한 일반의 인식은 부정나 부패, 부조리 등을 적발하는 조사과정이라고 이해되고 있는 것으로 보인다. 최근 강조되고 있는 성과감사 내지 평가감사라는 포괄적 성과 중심의 감사활동 내지 감사 이후의 인센티브나 규제 혹은 급부와 연계된 감사는 기존의 적법성 감사나 합목적성 감사를 넘어 기능적 측면에서 감사에 대해 조성적ㆍ형성적 도구로서의 위상까지를 부여하는 것으로 보인다. 더욱이 감사는 평가를 내용적 요소로 포함 하는 바, 공정성의 확보가 감사의 적정성과 관련하여 중요한 과제가 된다고 할 수 있다. 따라서 감사는 원칙적으로 중립적 기관에 의한 전문적으로 수행되어야 한다. 지방자치단체에 대한 감사는 지방자치단체에 대한 관여의 일종에 해당하는 감사기관의 정보권 내지 보고의 한 유형으로서, 지방자치단체에서 처리하는 사무와 지방공무원의 직무집행 등에 관해 감사인(감사자)의 정보접근권과 관련 정보의 요청권 및 보고의 수령권 및 이에 상응하는 피감사인의 보고권 내지 보고의무와 자료제출의무 및 감사행위 수인의무를 내용으로 한다. 그러나 감사가 반드시 법률에 명문의 규정이 있는 경우에 한해서만 이루어 질 수 있다고는 할 수 없다. 이는 감사가 보조적ㆍ협력적 기능을 수행한다는 특징을 가지기 때문이다. 지방자치단체에 대한 감사의 범위는 지방자치단체에 대한 관여의 범위 및 한계에 관한 일반원칙, 즉 편의주의의 원칙, 비례의 원칙, 보충성의 원칙 등에 의해 설정될 수 있을 것으로 보인다. 지방자치단체의 '자체감사'란 지방자치단체 내부의 자체적 감사 및 사정업무를 위해 마련된 제도로서, 업무를 추진함에 있어 적법성을 확보하면서 사업시행이 객관적, 능률적, 효과적으로 이루어져 그 결과가 주민들에게 적절하게 제공되는지 여부를 객관적이고 공정한 기준 하에 판단하여 문제점이 있는 경우 대안을 제시하는 활동이라고 할 수 있다. 자체감사가 활성화되고 실효성을 가지기 위해서는 감사본연의 기능과 내부활동으로서의 비공식성에 착안한 운영의 개선이 필요하다. 감사목적 내지 지향과 관련하여 가장 중요시 되는 것은 종래 비리 적발과 같은 사정성격의 감사에서 자체감사 본래의 취지인 예방감사를 위주로 한 효율성 감사로 감사의 정체성을 전환해야 한다는 것이다. 나아가 감사절차에 대한 주민참여의 확대와 지방자치단체 상호간의 감사협력 및 국가와 지방자치단체 사이의 감사협력 및 공조 등이야 말로 지방자치의 현장에서 감사가 더 이상 지방자치의 제약요인이 아닌, 지방자치의 효과를 제고하는 긍정적 요소로 정착될 수 있게 하는 방안이라 할 수 있다.