문화도시 정책의 제도화 과정과 고유성의 형성
A Study on the Institutionalization Process and the Formation of Local Originality in Korea’s Cultural City Policy
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초록
본 연구는 「지역문화진흥법」을 근거로 추진된 문화도시 정책이 제도화되는 과정에서 나타난 동형화와 탈동형화의 상호작용을 분석하고, 이를 통해 문화도시의 고유성 형성 메커니즘을 규명하는 것에 목적이 있다. 제1차부터 제4차까지 지정된 24개 법정 문화도시의 조성계획서, 관련 조례, 문화도시 추진 가이드라인 등을 대상으로 비교분석을 수행하였다. 분석 결과 문화도시 정책은 중앙정부의 가이드라인, 예산 배분, 평가체계 등을 통해서 제도적 정당성과 효율성을 확보하였으나 동시에 비전·추진체계·사업구조·예산운용 등 다방면에서 유사성을 보이는 강제적·모방적·규범적 동형화가 심화되었다. 이는 문화도시에 대한 중앙정부의 승인 및 평가 구조가 지역의 자율적 추진을 제약하는 제도적 압력으로 작용한 결과이다. 그러나 일부 문화도시에서는 이러한 제도적 틀 속에서도 지역의 사회·문화적 맥락을 반영하여 제도를 변형하거나 재해석하는 탈동형화 전략이 확인되었다. 부평구는 산업유산과 생활문화를 결합한 타협형 전략, 울산광역시는 정책 추진 속도를 조정하는 회피형 전략, 완주군은 공동체 자치 중심의 도전형 전략, 목포시는 도시재생과 문화도시 세부 사업을 연계한 조작형 전략을 보여주었다. 이러한 사례들은 문화도시가 중앙의 제도적 압력 속에서도 지역 고유의 문화적 정체성과 정책적 자율성을 확보하려는 제도적 진화 과정에 있음을 보여준다. 본 연구는 신제도주의적 관점에서 문화도시 정책의 제도적 구조와 행위자의 대응 전략을 통합적으로 분석함으로써 향후 문화정책이 ‘정당성의 표준화’에서 ‘고유성의 제도화’로 전환되어야 함을 시사한다.
Abstract
This study examines the interaction between institutional isomorphism and deinstitutionalization observed in the institutionalization process of Korea’s Cultural City policy, implemented under the Regional Culture Promotion Act. The research aims to identify the mechanisms through which the distinctiveness of cultural cities is formed. A comparative analysis was conducted using the planning documents, municipal ordinances, and governmental guidelines of 24 legally designated Cultural Cities from the first to the fourth rounds of designation. The findings show that while the Cultural City policy has secured institutional legitimacy and administrative efficiency through centralized guidelines, budget allocation structures, and evaluation systems, it has simultaneously intensified coercive, mimetic, and normative isomorphism—manifested in the increasing similarity of cities’ visions, governance structures, program frameworks, and budget operations. This outcome reflects the constraining institutional pressures generated by centralized approval and evaluation mechanisms. Nevertheless, several cities demonstrated deinstitutionalization strategies that reinterpret or modify institutional frameworks by integrating their unique socio-cultural contexts. Bupyeong adopted a compromise strategy by incorporating industrial heritage and everyday culture; Ulsan employed an avoidance strategy by adjusting the pace and mode of policy implementation; Wanju pursued a defiance strategy centered on community autonomy; and Mokpo exhibited a manipulation strategy by linking cultural city initiatives with urban regeneration. These cases indicate that cultural cities engage in an institutional evolutionary process that seeks to secure localized cultural identity and policy autonomy despite strong central institutional pressures. By integrating institutional theory with an analysis of local strategic responses, this study suggests that Korea’s cultural policy should shift from a model of “standardized legitimacy” to one focused on the “institutionalization of local distinctiveness.”