지방자치분권을 위한 헌법 개정 방향 소고
View of the legislative system of local autonomy system for the decentralization of power - focusing issues concerning constitutional revision -
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초록
지방자치제도의 강화된 운행을 위한 각종 쟁점은 그간 법률적 수준에 도모되고 있었던 것이 사실이다. 중앙행정기관과 공기업의 지방이전 그리고 주민투표제와 주민소환제 등의 주민참여를 위한 각종 제도의 도입 등의 본격적인 실행은 법률을 통하여 도모되었기 때문이다. 하지만 지방자치의 바람직한 제도 설정과 실현을 보다 제고된 수준에서 도모하기 위해서는 헌법개정이 요구된다는 요사이 지방자치제도의 강화를 위한 헌법 개정과 관련한 논의가 본격화되고 있다. 뿐만 아니라 지방자치는 지방행정의 실현을 위한 단순한 수단이 아니라 주민의 정치 참여 및 통치의 문제라는 점에서 헌법개정과 관련한 지방자치제도와 관련한 화두는 그 중요성을 더하고 있다. 이와 관련하여 현재 가장 많은 주목을 받고 있는 것은 지방분권이다. 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제2조 제1항에서 “국가 및 지방자치단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로써 국가 및 지방자치단체의 기능이 서로 조화를 이루도록 하는 것”이라고 정의내리고 있는 당해 지방분권은 지방자치제도의 본격적인 실현을 위한 동력으로 인정받고 있다. 하지만 이 역시 헌법 개정과 관련한 논의라는 점에서 지방분권을 위한 각종 쟁점은 헌법이론뿐만 아니라 법이론적인 근거를 확보하여야 한다. 이를 통하여 지속적이고 안정적인 나아가 실제적인 지방자치제도의 강화를 도모할 수 있을 것이기 때문이다. 특히 연방제와 양원제의 도입 그리고 주민주권 개념의 채용은 헌법이론적으로 근거를 확보하는 것이 어렵기 때문에 당해 사항을 헌법 개정에 반영하는 것은 상당한 정도의 부담이 있는 것이 사실이며 조례에게 법률적 효력을 부여하는 것 역시 유사하게 판단할 수 있다. 하지만 지방분권의 취지를 고려한다면 향후 헌법 개정을 도모함에 있어 지방분권을 위한 헌법개정안을 도모하여야 한다. 그렇다면 조례의 위상을 법률이 아닌 명령에 종속시키는 현 헌법 및 법률의 입장은 지양되는 헌법 개정의 방향성을 확보할 수는 있을 것이다.
Abstract
It is true that several issues and policies for local autonomy system were realized in the level of legislations. For example, relocation to provinces of central administrative agency and public enterprises as well as implementation of a new system for the sake of community involvement such as resident referendum and resident recall and so on were possible through many legislations. However it is necessary to revise the Constitution in order to set up system and realization of local autonomy system to some extent. Thus for the reason, there are so many discussions concerning the constitutional revision of local autonomy system. Furthermore, it is important to discuss the issues concerning with the constitutional revision targeting the local autonomy system in that local autonomy system is related to the political participation of residents and the govern rather than mere means to realize the local administration. In this connection, what is most paid attention to is the decentralization of power. This decentralization of power which is defined as “What makes the balance between the function of State and that of local government by distributing reasonably the authority and responsibility of State and local government” in 「the Decentralization of Power special Law on the Reform of Local Administrative System」 Article 2, Section 1 is admitted as the power to realize the local autonomy system in ernest. However decentralization of power is also concerned with the constitutional revision, various issues for the decentralization of power is to secure constitutional and legal basis. Throughout this, we can aim to the enduring, stable and substantial reinforcement of local autonomy system. In particular, since it is difficult to find the constitutional ground to adopt the federal system, bicameral system and residents sovereignty, we had better not consider those as objects of constitutional revision. Moreover, it is also reasonable not to revise Constitution in that local ordinance will has legal effect. Nevertheless, as we should put an emphasis on the intention of decentralization of power, we had better plan to revise the Constitution for the sake of local autonomy system. Therefore, we are obliged to give the local ordinance the effect of an executive order not a legislation.
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