현행 지방자치개혁을 둘러싼 논의와 바람직한 법적 방향 - 지방분권 개헌논의를 중심으로 -
Discussions on Local Autonomy Reform and Desirable Legal Direction
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초록
현재 성년에 달한 지방자치제도에 대해 국가의 후견으로부터 벗어나 자치단체의 자기책임으로 자치사무를 수행할 수 있도록 하는 방안을 두고 헌법의 개정방향을 중심으로 다양한 논의가 전개되고 있다. 현재 문재인 정부를 중심으로 논의되고 있는 연방정부에 준하는 지방자치권의 확대는 다음과 같은 내용을 배경으로하고 있다는 점에서 과연 헌법의 개정이라고 할 수 있는지는 의문이다. 즉, 국가행정권의 귀속주체인 정부의 상대로서 지방행정권의 귀속주체를 지방정부로 관념한다. 특히, 개헌특위의 헌법안에서는 자치단체를 지방정부로 상정하면서 지방의회의 조례를 법률로 상정할 뿐 아니라 사법부의 구성면에 있어서도자치단체 소속의 지방법원을 별도로 관념하고 있어, 지방자치단체로서의 지방정부에 대해 연방국가에 있어서 주가 갖는 주권을 인정하려는 입장을 취하고 있는것이다. 그리고, 이들 지방자치단체의 장으로 구성되는 심의기관으로서 제2국무회의를 전제로 하고 있다. 그러나, 현행 헌법은 단일주권에 입각한 단일국가에서 출발하여 정부에 속한행정권의 분권체계를 갖추고 있다는 점에서 위와 같은 논의는 헌법의 개정이라고하기 보다는 신헌법의 제정으로서 법적 의미를 갖는다는 점에서 택할 바가 아니다. 그 해결점은 헌법이 보장하고 있는 지방자치제와 관련하여 국가법령에 의한자치사무의 선점을 배제하고, 원거리의 대의제기관인 국회와 근거리의 대의제기관인 지방의회를 동격으로 두어, 헌법규정에 법률에 반하지 아니하는 범위 내에서지방의회의 입법형성권을 부여하여, 지방의회가 자기책임 하에 자치입법인 조례로 자치단체의조직과 사무범위 등을 정하도록 하는 것이 해결책인 것으로 보인다. 이와 아울러, 헌법은 시대적 변화․발전을 관통할 수 있도록 인간의 존엄과가치에 대한 개별적 목록을 나열하기 보다는 대표적인 상위개념을 담은 기본권을예시하면서, 인간의 존엄과 가치의 구현수단으로서 국가권력의 분장과 균형이 제대로 이루어졌는지를 살펴 현행 헌법의 규정에 의해서는 그 목적달성이 어려운 경우에 개정작업이 요구되며, 그 범위 또한 최소한에 그쳐야 헌법이 함의하고 있는법적 안정성을 토대로 한 국민기본권 보장의 최대성과 침해의 최소성이라는 국가의무 또한 구현될 수 있다는 점에 주의해야 할 것이다. 그리고, 법률상 자치사무로 되어 있는 것에 대하여는 국가에 의한 처리제한규정을 둠과 아울러 국가전체로서 평등한 복지사무를 위해 필요한 경우에는 해당 사무를 국가와 지방자치단체가 공동으로 처리해야 할 사무로 처리함이 타당하다. 이와 관련하여서는 한편으로는 미국의 “징발금지법리”(Anti-commandeering doctrine) 를 고려하고, 다른 한편으로는 “제2국무회의제”가 아니라 법률로 정한 자치사무에대한 국가의 선점을 배제하고, 앞에서 밝힌 공동사무의 대상은 국회와 지방의회의의원으로 구성되는 “국가사무조정회”에서 결정하도록 해야 할 것이다. 이렇게 하면, 미국식의 “정부간 관계”(Inter-government Relation)에 관한 정책을 관장하는 기구의 역할 내지는 독일의 “협력적 연방제” 내지는 “정책융합론”에 합치하는 기구로서 기능 또한 수행할 수 있을 것이다.
Abstract
There are various discussions centering on the amendment direction of the Constitution for the plan to allow self-government affairs to be carried out under the responsibility of self-governing bodies, away from the national guardianship of the local self-government system that has reached its present age. It is doubtful whether it can be called amendment of the Constitution, to insist on the enlargement of the local autonomy equivalent to the federal government, which is currently being discussed by Moon Jae-in, being based on the following backgroundis; 1. As the opponent of the government which is the authority of the administrative authority of the Nation, it regards the subject of the administrative authority as the local government. In particular, in the Constitution of the Special Committee for the Amendment of the Constitution, Local Autonomy Body is presumed to be Local Governments, while the local councils’ power to legislate Acts and the local courts belonging to the local governments are also planned separately. 2. It is planning the second State Council as a deliberative body composed of heads of local autonomy body. However, the present Constitution has a decentralized system of executive power belonging to the government, starting from a single state based on a single sovereignty, the above discussion is not a revision of the Constitution, but rather the enactment of the New Constitution. The solution is to exclude the preemption of autonomous affairs by national laws and regulations in relation to the local autonomy guaranteed by the Constitution, and to equip the local assembly, which is the representative agency in the distance, and the representative agency in the vicinity. It seems that the solution is to grant the legislative power of the local council within the scope of the constitutional law, not to violate the law, and to have the local council decide the organization and office scope of the local autonomy body under the self-governing legislative act.
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