지방일괄이양을 위한 법률 제정 과정의 입법학적 분석 - 국회 특별위원회 구성을 제안하며 -
A Legisprudential Analysis on the Legislative Procedure of an Act on the Overall Devolution of Power and Administrative Affairs to Local Governments
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초록
현재의 우리에게 권력의 분립과 균형을 기본원리로 하는 헌법의 명령은 더욱 중대한 의미로 해석되어야 하고, 이를 준수할 의무 또한 반드시 지켜져야한다. 분권으로 구체화 되는 집중된 권력의 실질적 분산은 민주화 이후 대한민국 민주주의의 성패를 결정할 헌법적 화두이기 때문이다. 그리고 전통적 의미의 헌법상 권력분립 원리는 더욱 입체적으로 이해되어야 한다. 특히 중앙권력에 대응한 지방권력의 구도를 헌법상 권력분립 차원의 실질화 측면에서 바라보아야 한다. 참여의 가치가 강조되는 민주화 이후의 사회에서 지방분권은 지역을 기반으로 한 자치에서부터 현실적으로 실천되어야 하기 때문이다. 지방자치에 대한 사고체계의 전환을 위해서는 현재 지방자치법상 기관위임사무로 규정되어 있는 여러 사무에 대한 권한을 지방으로 이양하여야 한다. 또한 실제 지방자치단체가 수행하고 있으면서도 권한이 국가에 귀속되어 있는 이들 사무는 그 이양의 속도가 신속하여야 한다. 지방자치단체에 권한을 부여하지 않으면서 지방분권을 이루겠다는 것은 그 자체로 논리의 모순이다. 이양이 필요한 기관위임사무의 수효는 방대하다. 사무 권한의 이양에 법적근거가 반드시 필요하다고 본다면, 이들 이양 대상 사무를 위하여 국회에서 수천 건에 이르는 법률 개정이 있어야 한다는 결론에 도달한다. 그러나 이러한 방식으로는 지방분권을 위한 사무 이양이 제대로 이루어질 수 없다. 국회에서 개별 법률을 개정하는 절차에 형식적으로 많은 시간이 소요될 뿐 아니라, 현실적으로도 각종 정치적 요인으로 인해 개개 법률안에 대해 의원들이 적극적으로 절차에 임한다는 보장이 없기 때문이다. 따라서 이양의 근거법은일괄이양법의 형식이 바람직하다. 지방일괄이양법안에 대한 국회 심의 과정을 분석한 결과, 개별법 개정 형태로 소관 상임위원회를 거칠 경우 전반적 지방이양 자체가 지연될 수밖에 없음을 발견할 수 있었다. 따라서 이양을 신속하게 진행하면서도 국회 심의의 충실성을 확보할 방안을 고안하여야 하는데, 지방분권을 전담하는 상설 특별위원회를 구성하고 이곳에 법률안 심의권을 부여하여야 하는 방식이 가장 합리적이고 실현 가능성 또한 높다.
Abstract
The Constitutional order based on separation and balance of powers should be taken more seriously by us today. This is why our duty to pursue the order is grave, as well. Substantial separation of concentrated powers is a decisive constitutional factor for the ultimate success of democracy in Korea after democratization. Furthermore, the traditional meaning of separation of powers should be understood from various angles in terms of distribution between the central and the local governments. Local decentralization highlighted with the value of participation in a democratized society should be practiced from autonomy at a local scale. We need a great transformation of ideas about local autonomy, and ought to transfer the delegated state affairs into the local governments’ ones, which means that the rights and responsibilities on the affairs move to the local government. In addition, the devolution should be fulfilled as quickly as possible because it is unreasonable to realize local autonomy without transferring the affairs. The affairs that need devolution are numerous. Because every transfer requires a legal foundation, thousands of individual laws should be passed to complete the entire devolution project. These formal hurdles prevent the progress of substantial local devolution. Each law takes a long time to be enacted in the National Assembly, and lawmakers may not concentrate on enacting laws for devolution. This is why the devolution laws should be made in the form of the overall legislation in this article. The analysis on the enactment process of the overall act on local devolution 2020 shows that the entire project could be d elayed if we need ed to wait for all ind ivid ual laws for all devolution to be passed. Therefore, we should find a way to make the legislative review process fast and sound. This article suggests creating a special committee for reviewing an overall act on local devolution in the National Assembly, which follows the present National Assembly Act legally.
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