중국의 지방정부 음성채무 해소 정책에 대한 비판적 고찰
A critical review of China's local government's implicit debt resolution policy
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초록
중국의 3대 리스크 요인 중 하나인 지방정부 채무 리스크의 핵심에는 숨겨진 채무인 음성채무가 있다. 중국정부는 지방정부 음성채무가 2023년 말 14.3조 위안이라고 밝히고, 이를 해소하기 위해 2024년 11월 12조 위안의 대규모 정책 패키지를 발표하였다. 그 주요 방식은 금리가 낮고 만기가 긴 지방정부 채권을 발행해, 금리가 높고 만기가 짧은 음성채무를 치환하는 것이다. 본 연구는 이 지방정부 음성채무 해소 정책의 내용과 성과를 살피고, 그 과정에서 나타난 문제점과 한계를 비판적으로 고찰하였다. 정책 시행 후 2025년 11월까지 음성채무 규모는 14.3조 위안에서 7.15조 위안으로 절반 가량 감소하였다. 그 결과 채무의 투명성이 제고되고, 대폭적인 만기 연장과 이자 비용 절감이 이루어져, 지방의 유동성 압박과 채무 리스크가 크게 감소하였다. 또 신규 음성채무 증가를 억제하기 위해 도시투자공사의 융자플랫폼 퇴출 작업이 적극 추진되어, 2025년 9월 말 융자플랫폼 수가 2023년 3월 대비 71% 감소하였다고 발표되었다. 그러나 본 연구는 음성채무 해소 정책의 추진 과정에 다음의 문제점이 존재함을 밝혔다. 우선, 2023년 말 음성채무가 14.3조 위안이라는 정부 발표 수치는 신뢰성이 크게 부족하고, 실제 음성채무 추정치(50~60조 위안)의 약 3.5~4분의 1에 불과한 것으로 보인다. 또한, 도시투자공사의 융자플랫폼 퇴출이 형식적으로 추진되어, 많은 도시투자공사가 퇴출 후에도 자체 수익창출 능력을 갖춘 독립적인 시장 주체로 전환하지 못하고 있다. 그리고 정부 발표 통계치와 정책을 정면에서 비판하기 어려운 중국의 경직된 연구 환경과, 정치적 임무 수행을 위한 지방정부의 형식적 업무 추진 풍토가 관찰되었다. 그 결과 2028년 말(혹은 2027년 6월)까지 음성채무 해소라는 정책 목표를 형식적으로 달성하더라도 실질적인 채무 리스크는 해소되지 않고 존속할 것으로 보인다.
Abstract
At the heart of local government debt risk, one of China's three risk factors, is implicit debt known as ‘hidden debt’. The Chinese government announced that local government implicit debt was 14.3 trillion yuan at the end of 2023, and announced a large policy package of 12 trillion yuan in November 2024 to resolve it. The main method is to issue low-interest, long-term local government bonds to replace high-interest, short-term implicit debt. This study examines the contents and performance of this local government implicit debt resolution policy and critically considers the problems and limitations that emerged during its implementation. After the implementation of the policy, the size of implicit debt decreased by about half, from 14.3 trillion yuan to 7.15 trillion yuan until November 2025. As a result, transparency in debt was improved, significant maturity extensions and interest cost reduction were achieved, local liquidity pressures and debt risks were greatly reduced. In addition, it was announced that the number of financing platform(LGFV) decreased by 71% at the end of September 2025 compared to March 2023 as the urban investment corporation's withdrawal of financing platforms was actively promoted to curb the increase in new implicit debt. However, this study revealed that the following problems exist in the process of implementing the implicit debt resolution policy. First of all, the government's announcement that implicit debt at the end of 2023 is 14.3 trillion yuan is very unreliable. This figure appears to be only about 1/3.5 to 1/4 of the actual estimated implicit debt(50 to 60 trillion yuan). In addition, the exit of the urban investment corporation from the financing platform was formally promoted. Even after the exit, many urban investment corporations are unable to convert into independent market entities with their own profit-generating capabilities. Furthermore, China's rigid research environment, which makes it difficult to directly criticize government statistics and policies, and the tendency of local governments to perform formal tasks solely to fulfill political duties were observed. As a result, even after the policy goal of resolving implicit debt by the end of 2028 (or June 2027) is formally achieved, the actual debt risk is expected to remain unresolved.