환경규제와 쉐브론 원칙 ― 미국 청정수법에 기한 습지보전과 연방대법원의 쉐브론 파기까지 ―
Environmental Regulaton and Chevron Doctrine - From Wetland Conservation under the U.S. Clean Water Act to the overruling of Chevron Doctrine by the Supreme Court -
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2024년 6월 28일, Loper Bright 사건에서 미 연방대법원은 쉐브론 원칙을 파기하는 결정을 내렸다. 쉐브론 원칙은 행정부의 법 해석이 합리적인 한 이를 사법부가 존중하는 것으로 특히 기후변화 대응과 같은 환경보전 분야에서 입법의 미비를 보완하는 역할을 해왔다. 그러나 이제 행정의 근거법령이 애매하거나 공백이 있을 경우, 법원은 행정부의 해석을 존중하는 대신 직접 해석하게 됨으로써 환경규제에 대한 소송이 급증할 것으로 예상된다. 환경규제 영역은 과학기술의 발전, 사회적 가치 체계의 변화 및 국가정책 방향에 따라 행정의 적극적 역할이 요구되는 특성상, 사법부의 심사가 강화되면 행정의 효율성에 큰 도전이 될 수 밖에 없다. 특히 미국 청정수법에 근거한 습지보전정책 은 청정수법의 애매한 법조항으로 인해 여러 법적 분쟁이 이어졌지만, 환경청의 적극적인 습지보전노력은 쉐브론 원칙을 통해 사법부의 존중을 받아왔다. 미국 청정수법은 ‘국가수역’에 대한 배출을 규제하고, 준설 및 매립에 대한 허가 권한을 미 육군 공병대와 환경청이 함께 수행하도록 함으로써 습지보호의 핵심 역할을 했다. 그러나 청정수법은 ‘운항가능수역을 국가수역으로 한다’고만 명기할 뿐이어서 ‘국가수역’의 범위가 불분명하였고, 환경청과 공병대는 이를 넓게 해석하여 고립된 습지나 간헐적인 하천까지 보호 대상으로 포함시켜왔다. 이에 대해 ‘운항이 불가능한 습지 등’은 국가수역에 해당하지 않는다고 반발하며 소송이 제기되었고, 연방대법원은 운항불가능한 습지도 보호대상이 될 수 있다고 하면서도, 국가수역과 물리적인 밀접한 관계를 요하는 등 유동적인 판결을 내려왔다. 2023년 연방대법원은 Sackett 사건에서 청정수법 보호대상을 대폭 축소하는 판결을 내렸는데, ‘상대적으로 영구적인 물로 있거나 끊임없이 흐름으로써 강, 호수와 같은 지리적인 형상을 갖춰야 한다’고 판시하며 직접 국가수역을 한정적으로 정의하였다. 그리고 ‘인접습지’의 경우, 국가수역과 ‘구별될 수 없을 정도’로 밀접해야 보호될 수 있다고 판결하였다. 이로써 기존에 보호되었던 습지의 절반가량이, 하천의 80% 가량이 보호범위에서 제외되었는데, 이는 환경보호에 역행하는 결과로 비판받고 있다. Sackett 사건은 행정부의 해석을 배척하고 습지보전의 영역을 대폭 축소하는 법해석으로서, 연방대법원이 그동안 쉐브론 원칙과 거리를 두면서 법문과 법구조의 분석에 더 치중하는 경향을 보인 데서 더 나아가 쉐브론 종말이 가까워졌음을 시사한 것이었다. 마침내 2024년 Loper Bright 사건에서 연방대법원은 쉐브론 원칙을 공식적으로 파기하였다. 다수의견의 주된 논거는, 법이 애매하거나 공백이 있다고 하여 당연히 집행부의 법해석을 존중하도록 하는 것은 헌법과 행정절차법에 부합하지 않고, 법원의 고유한 법해석 권한을 침해한다는 것이었다. 쉐브론 원칙의 파기는, 소수의견이 지적하는 바와 같이, 사법부의 권력 비대화를 초래하고 행정의 효율성을 저해할 것으로 우려되고 있다. 습지는 한번 훼손되면 이의 생태적 기능이 회복하기 어려운 소중한 생태적 자원이다. 미국의 청정수법이 습지에 대한 정의조차 없음에도, 국가수역에 습지를 포함시켜 보호해왔던 것은 습지의 수리학적(hydrological), 생태학적 특성을 고려한 결과였다. 이에 반해 우리나라는 습지보전법과 습지보호지역 지정 등 일견 법체계는 갖추고 있지만, 습지의 수리학적 특성을 충분히 고려하고 있지 않아 대부분의 습지가 훼손되고 있으며, 예외적으로 보호지역만 지정하여 보전대상으로 삼는 태생적 한계가 있다. 국내 습지보전법상 미흡한 규제를 정비하여 습지의 훼손을 막고 습지의 생태적 기능 보전에 우선순위를 두어야 한다. 습지보전을 위한 규제 강화와 함께 생태계서비스지불제, 습지보전지역권 등 비규제적 방안을 활성화하여 민간의 자발적인 보전 노력을 촉진하고 습지보전의 주체를 정부에서 국민으로 확대하여 정책의 효율성을 도모할 필요가 있다.
Abstract
On June 28, 2024, the U.S. Supreme Court overturned the Chevron Doctrine in Loper Bright Enterprises v. Raimondo. The Chevron Doctrine had long required the judiciary to defer to reasonable interpretations of law by the executive branch, especially in environmental conservation areas such as climate change, serving to fill legislative gaps. However, with Chevron overruling, the courts are now expected to directly interpret laws when administrative regulations are ambiguous or incomplete, leading to an anticipated surge in lawsuits challenging environmental regulations. Environmental regulations require proactive administrative involvement due to advancements in science, changing societal values, and national policy directions. The increased judicial scrutiny is expected to present significant challenges to the efficiency of administration. In particular, wetland conservation under the U.S. Clean Water Act has been subject to various legal disputes due to the law's ambiguous provisions, but the U.S. Environmental Protection Agency's (EPA) proactive wetland conservation efforts had been respected under the Chevron Doctrine. The Clean Water Act regulates discharges into national waters and grants the authority for dredging and filling permits to the U.S. Army Corps of Engineers and the EPA. This policy played a key role in wetland conservation. However, the Act only specifies that “navigable waters” are national waters, leaving the definition of national waters unclear. The EPA and the Corps of Engineers interpreted the law broadly, including isolated wetlands and intermittent streams in their conservation efforts. This led to legal challenges arguing that non-navigable wetlands should not be included, and the Supreme Court ruled that, while non-navigable wetlands may be protected, they must be closely connected or have a significant relationship with navigable waters. In 2023, in Sackett v. EPA, the Supreme Court reduced the scope of protection under the Clean Water Act. The Court ruled that only wetlands that are “relatively permanent” or have continuous flow, such as rivers and lakes, should be protected. Additionally, it held that adjacent wetlands must be “inseparable” from national waters to be considered protected. As a result, about half of previously protected wetlands and 80% of streams were excluded from protection, which has been criticized as a setback for environmental protection. The Supreme Court has distanced itself from the Chevron Doctrine, focusing more on the text and structure of the law. In Sackett, the Court rejected the executive's interpretation and substantially reduced the scope of wetland protection. In 2024, in Loper Bright, the Court formally abandoned the Chevron Doctrine. The Court argued that when a law is ambiguous or incomplete, it is unconstitutional and inconsistent with the Administrative Procedure Act for the courts to defer to the executive's interpretation, as it infringes upon the judiciary’s exclusive authority to interpret the law. This abandonment of the Chevron Doctrine has been criticized for leading to judicial overreach and potentially hindering administrative efficiency. Wetlands are vital ecological assets, and once damaged, their ecological functions are difficult to restore. The Clean Water Act does not explicitly define wetlands but has historically included them in the scope of national waters for protection due to their hydrological and ecological significance. In South Korea, although there are efforts to protect wetlands through designating conservation areas, the country's wetland conservation laws do not sufficiently account for their hydrological characteristics. As a result, wetland degradation is generally permitted, and only designated conservation areas are protected, revealing inherent limitations. To prevent further wetland degradation and prioritize the preservation of their ecological functions, legal reforms are necessary. In addition to strengthening regulations, non-regulatory measures such as ecosystem services payment schemes and the activation of wetland conservation land rights should be encouraged to promote private conservation efforts. Expanding the responsibility for wetland conservation from the government to citizens will help enhance the efficiency of the national wetland conservation policy.
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