프랑스 지방선거 결선비례대표제 개편에 따른 정치적 효과 분석
L'infleuence de la représentation proportionnelle à deux tours sur le système de partis dans les élections régionales françaises
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초록
대의민주주의 체제하에서 선거는 통치 권력의 정당성과 정책결정의 정당성을 얻게 해주는 정치적 행위이다. 선거는 유권자의 의사를 형성하고 누가 그리고 어느 정당이 권력을 획득하여 행사할 수 있는지를 결정한다. 따라서 선거제도는 유권자의 ‘대표성’과 대표의 ‘공정성’을 실현하여야 하는 정치제도이어야 한다. 궁극적으로 선거는 민주주의를 지지하고 신뢰하게 하는 중요한 제도이므로, 선거결과 예측하지 못하였던 정당간의 타협적 상황이 발생되더라도 정당간의 타협은 유권자의 의사가 존중될 때 비로소 정당성을 얻을 수 있다. 따라서 누가 지방을 지배하는가를 이해하려 한다면 이것은 지역의 유권자가 누구를, 혹은 어느 정당을 지지하였는가를 이해해야 하는 것과 같을 것이다. 최근 지방정치 연구의 경향은 다음의 두 가지의 틀에서 주로 진행되어 왔다고 할 수 있다. 첫째, 누가 그리고 어떤 집단이 지방정부의 정책결정과정에서 주도적인 영향력을 행사하고 권력을 갖고 있는가를 분석한 연구와, 둘째, 지방선거에 대한 중앙정치의 영향, 지방선거에서의 지역주의 효과, 지방정치에서의 정당의 역할과 한계 등과 같은 지방선거의 정치적 효과에 초점을 둔 연구가 진행되어 왔다. 그럼에도 불구하고 지방정치의 해외사례 분석에 대한 연구는 상당히 제한적으로 수행되어 온 실정에 있다. 이러한 점을 고려하면 이 글은 프랑스 사례연구를 통하여 지방정치연구의 외연을 넓히려는데 연구의 의의를 찾으며, 이에 대한 함의를 얻고자 한다. 즉 우리나라의 지방정부 기관구성과 같지 않은 프랑스의 경우에 비례대표제의 정치적 효과가 어떻게 나타나고 있는지를 분석하려 한다. 우리나라의 경우 지방자치단체의 기관구성은 ‘기관대립형’으로 단체장의 선거와 지방의회선거가 다르게 치러지므로 지방의회의 선거가 단체장 선거에 비하여 정치적 관심과 비중이 상대적으로 낮을 수밖에 없지만 ‘기관통합형’의 지방정부를 구성하는 프랑스의 경우에는 의회선거가 집행부를 구성하는 선거이므로 지역사회의 지배구조를 가늠할 수 있다는 차원에서 중요성이 있다. 이러한 사실을 환기하면 지방정치의 책임성을 추론할 수 있는 정당체계의 성격은 매우 중요하다. 왜냐하면 정당체계란 어느 정당이 다수세력(majority)을 확보하였는가, 혹은 확보할 수 있는가를 설명할 수 있는 근거이며, 정당간의 이념적 거리도 확인할 수 있고, 본질적으로 결정 권력을 확인할 수 있는 준거 틀이기 때문이다. 이 점에서 이 글은 두 가지의 수준에서 연구수행의 의미를 부여하고자 한다. 첫째, 지방선거에 대한 기존의 선행연구가 주로 다수대표제를 중심으로, 정당의 공천 전략, 선거구 획정의 왜곡효과 등에 초점을 두어 분석되었다면, 비례대표제의 정치적 효과에 대한 분석을 통하여 현재 충분히 분석되어 지지 못한 비례대표제의 선거기제가 다당성의 정도(the degree of multipartism)에 끼치는 효과를 분석하고, 다당제의 환경에서 작은 정당의 정치적 역할과 중요성을 분석하는데 의미를 부여한다. 둘째, 그동안 학계에서 깊이 있게 논의하지 않았던 비례 대표제와 정당체계의 상호관계를 실증적으로 분석하여 이에 대한 연구결과를 향 후 우리나라의 선거제 개편을 위한 유용한 하나의 참고자료로 제안하는데 의미를 두고자 한다. 그러나 이 글은 프랑스 지방선거 비례대표제의 운용과 관련된 제반 규칙과 절차를 광범위하게 설명하기 보다는 지난 2003년 11월에 개편된 프랑스 광역의회 선거제도를 중심으로 비례대표제의 정치적 효과를 다양한 시각에서 조명하려는데 연구의 목적을 두고자 한다. 이 점에서 결선투표와 봉쇄조항의 상향조정 등과 같은 제도 운용에 대한 분석은 궁극적으로 프랑스 지방정치의 특징을 설명하는데 있어서 유용한 제도적 분석기준이 될 수 있을 것이다. 이 연구의 주요 분석대상은 기본적으로 프랑스 광역선거 5회의 선거결과(1986년-1992년-1998년-2004년-2010년)이다. 일반적으로 비례대표제는 파편화된 다수당 체계를 촉진하여 의회정치의 비효율성과 정치적 불안정을 야기한다고 설명되고 있다. 하지만 오히려 비례대표제는 의회에서 합의의 정치를 이루게 하고, 집행 권력에 대한 견제와 통제의 기능을 효과적으로 수행하면서 민주정치를 배양시킬 수 있다는 주장도 제기되고 있다. 위와 같은 쟁점은 프랑스 지방정치 연구의 중요한 가설이다.
Abstract
L'élection constitue le principe de base des démocraties représentatives. C'est elle en fait qui assure aux gouvernants la légitimité politique. L'histoire des systèmes électoraux se confond largement avec cell des démocraties représentatives les plus anciennes, d'Europe occidental et d'Amérique du Nord. D’une manière générale, les modes de scrutin majoritaire sont souvent les plus simples et les plus anciens. Ils peut favoriser et aboutir á un système politique bipartisan. La représentation proportionnelle favorise une plus forte fragmentation politique des Parlements que les scrutions majoritaires, par le simple fait qu‘elle permet une plus juste représentation des partis faibles ou moyens et limite la sur-représentation des partis les plus forts. Cependant, il est tout á fait erroné de croire que l'instauration d'un mode de scrutin proportionnel a automatiquement pour conséquence d'accroître fortement le nombre de partis présents dams l'assemblée. De fait, Maurice DUVERGER montre que « l'action des systèmes électoraux pourrait être comparée á cell d'un frein ou d'un accélérateur: tel régime électoral facilite la multiplication des partis, engendrée par l'action d'autres facteurs ; tel autre régime lui fait obstacle ». C’est précisément à partir de ce type d’hypothèses plus nuancées que nous allons entamer notre recherche : en tant que règles techniques, les modes de scrutin sont des instruments dont on se sert pour obtenir un résultat recherché. C'est finalement de ce point de vue que nous examinons la conséquence du mode de scrutin régional qui est la représentation proportionnelle, et qui a été finalemnet réformée pour la représentation proportionnelle á deux tours en 2003. Nous analyons ainsi les résultats électoraux pour les deux périodes différentes (1986~1998 & 2004~2010). En faisant la recherche, nos attentions visent très particulièrement á vérifier la théorie de l'influence du mode de scrutin sur le système de partis proposée par Maurice DUVERGER.
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