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미국 디지털자산의 포괄적 규제를 위한 「책임있는 금융혁신법안」에 관한 소고

An Analysis of A Comprehensive Proposal to Regulate Digital Assets in the U.S.: Lummis-Gillbrand Responsible Financial Innovation Act

심인숙
중앙법학회 (Chung-Ang Law Association)|2022.12|중앙법학 (CHUNG_ANG LAW REVIEW)|제24권 제4호|pp. 171-220|DOI 10.21759/caulaw.2022.24.4.171

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탈중앙화 자율조직Decentralized Autonomous Organizationstablecoins디지털자산스테이블코인investment contractdigital assetsDAO책임있는 금융혁신법투자 계약부수자산Responsible Financial Innovation ActRFIAancillary assets
주제분류법학

초록

최근 미국 내에서는 디지털자산 관련한 입법논의가 활발하게 진행되고 있는데, 그중 2022. 6. 7. 미 의회에 제출된 「책임있는 금융혁신법(Responsible Financial Innovation Act, 이하 “RFIA”라 한다)」을 중심으로 간략히 고찰한다. 현재까지 디지털자산 전반을 포괄적으로 규율하기 위한 체계를 마련하기 위한 입법은 이루어지지 아니하였고, 기존 법체계 내에서 개별 사안별로 해당 규제당국의 유권해석에 따라 법적용 및 집행 여부가 결정되는 상황이어서 법적 불명확성에 따른 예측가능성 확보의 어려움이 지적되어 왔고 또 다른 한편 규제의 사각지대 발생에 따른 투자자보호 및시장 리스크 전이 위험에 제대로 대응하지 못한다는 비판을 받아왔다. 미 의회 상원에서 양당 공동으로 발의된 최초의 포괄적 입법안인 RFIA는 현재 제안된 내용대로 입법화될 것으로 기대하기는 어렵지만, 디지털자산과 관련하여 그간 제기된 제반 문제를 거의 망라적으로 다루고 당장 구체화하기 어려운 문제는 적어도 장래 숙제로 제시하고 있다는 점에서 앞으로 미국 내 디지털자산 관련 입법에 있어 적어도 논의의 출발점으로 기능할 것으로 예상된다. RFIA는 총 8편(title) 54절(section)로 구성되어 있는데 기본적으로 금융법적 시각에서 바라본 다양한 쟁점을 다루고 있다. 그 규정체계면에서는 독립된 새로운 법을 제정하는 것이 아니라 기존 법체계 틀을 전제로 다수의 법령을 개정하는 방식을 채택 하고 있고, 포괄적 규제권한을 가진 감독당국을 신설하지 아니하면서 기존 규제당국의 역할과 기능을 확대하거나 조정하는 방식으로 규제권한을 가진 자를 명확히 하고 있다. RFIA에 포함된 무수한 쟁점 중에서 이 글에서는 다음 세 가지 주요 쟁점을 분석하고 소개한다. 첫째, RFIA는 논란의 중심에 있어온 핵심적 문제인 디지털자산의 분류기준, 즉 디지털자산이 증권법상 ‘증권’으로서 증권거래위원회(SEC)의 규제대상인지 아니면 상품거래법상 ‘상품’으로서 상품선물거래위원회(CFTC) 규제대상인지 아니면 양자 중어디에도 해당하지 아니하는지를 구분하는 명확한 기준을 제시한다. 증권적 속성을 가지지 아니하는 대부분의 디지털자산을 상품거래법상 ‘상품’으로서 CFTC의 배타적 규제권한에 속함을 명시하고 있다. 또한 이러한 상품에 속하는 디지털자산을 거래할 플랫폼을 디지털자산 거래소로 등록할 수 있도록 제도권 내로 포섭하고 동 거래소에 적용할 핵심원칙을 규정하였으며 거래소 파산시 거래소 고객이 다른 채권자에 우선권이 있음을 명시하고 있다. 둘째, RFIA는 지급결제형 스테이블코인(payment stabelcoins, PS)에 대하여 ‘증 권’이나 ‘상품’과 별개의 규제체계를 도입하였다. 예금취급기관이나 별도 승인을 받은 자가 PS 발행 등 관련 활동을 할 수 있도록 하고, PS 발행인에 대하여 100% 기발행 PS를 뒷받침할 수 있도록 준비자산 보유를 의무화하고 파산시 PS 보유자가 우선권을 가지도록 함으로써 투자자 보호를 꾀하였다. 셋째, RFIA는 디지털자산 관련 다양한 과세문제에 대한 해결을 시도하였다. 디지 털자산 거래에 대하여 미화 200불 최소 면세기준을 도입하고 DAO의 세법상 지위를 명시하였으며 디지털자산 대차거래시 비과세, 채굴 및 스테이킹으로 인한 소득의 이연 과세, 세법상 보고의무자인 중개업자 개념 등을 명확히 하였다. 그리고 국세청 (IRS)에 대하여 기타 디지털자산 관련 과세 가이드라인을 제정할 의무를 부과하였다. 디지털자산에 관한 미국 내에서의 활발한 입법 논의와 함께 EU 차원의 디지털자 산에 관한 포괄적 법률인 MiCA 입법이 목전에 임박하는 등 국제적으로 디지털자산을 규율하기 위한 포괄적 규제체계를 마련하는 노력이 가시화되고 있고 특히 최근 디지털자산 관련 리스크가 대규모로 현실화되는 상황과 맞물려, 우리나라도 디지털자 산에 관하여 포괄적 규제체계를 정립하기 위한 제도적 기반 마련이 시급하다. RFIA이 제기한 문제의식은 디지털자산 관련하여 입법적 고려가 필요한 부분이 어디인지 검토‧분석 대상 목록으로서의 체크리스트로서, 그리고 그 해결방안으로서의 하나의 정책적 선택지로서 효용을 기대할 수 있을 것이다.

Abstract

On Ju ne 7, 2022, U.S. Senators Cy nthia Lu m m is(R) a nd Kirsten Gillibrand(D) introduced the Lummis-Gillbrand Responsible Financial Innovation Act(hereinafter the “RFIA”), the first bipartisan attempt to bring stability and clarity to digital assets industr y through the comprehensive legislative proposal that would create a regulator y framework for digital assets in the United States. Even though it is unlikely that the RFIA will be legislated in its current form in the near term, the bill touches myriad of issues relating to taxes, securities, commodities, consumer protection, payments and stablecoins, banking laws and interagency coordination involving digital assets and will serve as a benchmark and starting point for negotiations for future legislation. The RFIA consists of eight titles and 54 sections and integrates digital assets into the existing legal framework by way of long and detailed amendments to tax, securities, commodities, banking and other laws and clarification, expansion and adjustment of the jurisdictions of the existing agencies over digital assets. In this article, the author focuses on, among others, three main elements of the RFIA. First, the RFIA proposes a clear standard to determine whether a digital asset is deemed a “security” or a “commodity”-an important distinction because securities are regu lated by the Securities and Exchange Commission(SEC) under securities laws and commodities are regulated by the Commodities Futures Trading Commission(CFTC) under the Commodity Exchange Act. Under the bill, most digital assets including “ancillary assets” would be considered to be commodities, not security, unless those have security-like characteristics, and the CFTC would have “exclusive” jurisdiction over such assets, although it would preserve certain SEC reporting requirements. Also it provides a robust framework for digital asset exchanges to register with the CFTC and clarifies certain points regarding the treatment of digital assets in bankruptcy of such exchanges. Second, the RFIA proposes a set of regulations covering the “payment stablecoins”(PS), separate from the securities or commodities regime. The bill would authorize depository institutions(DI, both insured by the FDIC and uninsured) to issue, redeem, and conduct all incidental activities relating to PS, subject to obtaining prior approval from federal or state banking regulators, neither the SEC nor the CFTC. Notably PS issued by a DI would not be regulated as a commodity or a security. It mandates that all issuers of PS maintain 100% backing of any issued PS in highquality liquid assets and provides that the claims of the PS holders would have priority over claims of all other creditors including depositors. It also provides that regulated entries that are not depository institutions would not be prohibited from issuing and redeeming PS and engaging in related incidental activities, subject to the asset maintenance, disclosure and redemption requirements applicable to DI issuers. Third, the RFIA attempt to modify existing tax law treatment with respect to digital assets. It allows for a de minimus exemption for purchases with virtual currency and establishes that decentralized autonomous organizations(DAOs) are business entities for U.S. tax purposes and digital asset lending transactions should generally not be taxable. It also provides for a deferral of income tax on digital assets obtained from mining and staking until the time of the disposition of such assets. It establishes that digital asset miners and validators should not be considered brokers for income tax purposes. Further it requires the Treasury(i.e., IRS) to adopt guidances on taxation of digital assets. The author concludes that in Korea ther is currently no comprehensive regulatory framework on digital assets and we need to be prepared for the upcoming legislations in conformity with the international standards including those in the United States such as the RFIA.

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