제주특별자치도에서의 인권보장 및 증진을 위한 모색 - 제주특별자치도의 관련 조례를 중심으로 -
The search for promoting Human Rights in Jeju Special Self - Governing Province - focused on the Ordinance of Jeju Special Self - Governing Province -
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제주특별자치도 인권보장 및 증진에 관한 조례가 시행된 지 1년이 다가오고 있다. 제주특별자치도는 섬이라는 지역적 특성으로 인해 고용, 교통수단ㆍ상업시설, 토지ㆍ주거시설의 공급이나 이용, 교육ㆍ훈련이나 그 이용 등 여러 영역과 관련하여 경제적, 사회적, 환경적 측면에서 특수성을 가진다. 또한 역사적으로도 4.3 문제 등 특수한 배경을 가지고 있다. 따라서 제주특별자치도의 인권조례는 이러한 지역적 특성을 반영하여 도민의 인권보장을 위한 실질적 자치규범으로서의 기능을 수행할 수 있어야 한다. 조례가 이러한 기능을 수행하기 위해서는 현실에서 규범으로서의 집행력과 강제력을 가져야 한다. 그러나 제주특별자치도의 인권조례는 그 제정권자의 측면과 내용 측면에서 볼 때 집행력과 강제력이 충분히 확보되어 있지 않다. 먼저, 규범의 제정권자 측면에서 볼 때, 제주특별자치도 인권조례는 비록 권한있는 기관에 의해 공식적인 절차를 통해 제정되었으나 그러한 규범의 집행력을 확보할 수 있는 공식적인 제재권한을 가지지 못한다. 현재의 판례 및 다수설의 입장에 따르면 「지방자치법」 제22조 단서 규정에 따라 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다. 조례가 행정법의 법원으로서 법규범에 해당한다는 점은 분명한 사실이지만 이를 집행하기 위해 필요한 규범적 수단을 스스로 포함하지 못하는 경우 그 규범력에 의문이 있을 수 있다. 물론 모든 규범이 구체적 사안에서 수범자들에게 구속력을 가지는 특정의무를 부과해야 하는 것이 아니고 원칙에 대한 선언적 규정, 추상적 계획규정 등이 규범으로서 아무런 의미를 가지지 않는 것은 아니다. 그러나 개별법령이 구체적인 목적에 이바지하기 위해서는 이를 달성하기 위한 수단으로서 집행력을 요구한다. 다음으로 규범의 내용적 측면에서도 제주특별자치도 인권조례는 구속력 있는 의무조항을 포함하고 있지 않다. 인권사무는 인권의 보장과 증진을 위한 활동과 지원을 주요 내용으로 하는 바, 상당부분 수익적 성격을 가질 것이지만 여기에는 인권침해를 야기하는 사인이나 기업 등에 대한 권리제한, 의무부과를 포함하는 규제적 조항이 포함될 수 밖에 없다. 그런데 현행 법체계상의 한계 등으로 인해 이러한 규정이 포함되지 않았다. 현 상황에서 인권조례는 도 차원의 인권사무 수행을 위한 초기 입법으로서 인권보장 및 증진을 위한 정책을 선언하고 그 기본적인 틀을 마련하는데 기여하여야 한다. 또한 인권조례는 인권사무의 지방차원의 구체화라는 임무를 가지지만, 제주특별자치도 인권조례는 제주특별자치도의 인구, 경제, 사회, 역사, 환경적 특성이 반영되어 있지 않다. 마지막으로 인권조례가 선언적 내용이나 추상적 계획에 그치지 않기 위해서는 실효성 있는 제도화가 이루어져야 한다. 이를 위해 구체적인 설계를 통해 실질적으로 제도가 운영될 수 있도록 보완적인 가이드라인이 마련되어야 한다. 이 과정에서 우선 도민의 인권현황에 대한 정확한 판단이 이루어져야 하고 이를 바탕으로 도민과의 소통을 통해 보호되어야 할 인권의 범위 및 수준, 규제의 범위 및 수단 등에 대한 사회적 합의를 이끌어낼 필요가 있다. 이러한 노력을 바탕으로 조례의 개정이 이루어져 실질적인 규범력을 발휘할 수 있기를 기대한다.
Abstract
The Human Right Ordinance of Jeju Special Self-Governing Province was enacted on October 6, 2015. This paper aims to review the normative effect of the ordinance and to provide some suggestions to improve it. The ordinance was promulgated according to the official process by authoritative domestic government. However, there is no penalty provided in the ordinance. Also, it does not have any legally binding instrument. Even if the administrative actions for promoting human rights often have beneficial effects, they may have adverse effects against companies that cause human rights violations. However, due to limitations on the current legal system, it could not provide specific binding commitments. In the current situation, the Human Right Ordinance can serve to declare policies and provide a basic framework as the first legal norm for the conduct of local level. In order to promote the human rights at the local level, it is important to develop the provisions that can ensure its effectiveness. Second, the characteristics of the province should be reflected in the ordinance. However, it does not reflect those characteristics such as population, economy, environmental situation, and history. Finally, in order to perform an important function in promoting human rights, the ordinance should provide the framework for developing human rights system with specific provisions and concrete guidelines. Prior to this, local government should make special efforts to collect broad and accurate information on the human rights situation of citizens. I hope that the Human Right Ordinance of Jeju Special Self-Governing Province could have actual normative effects through these efforts.
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