연방제 수준의 개헌을 위한 과제 - 제주특별법의 사례를 중심으로 -
Improvement Tasks for the Constitutional Amendment at the Federal-level - Focus on A Jeju Special Act -
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제주특별자치도의 법적 지위를 헌법전에 명문화함에 있어서 최근에 가장 빈번하게 회자되고 있는 단어가 ‘연방제 수준’이라고 생각된다. 연방제 수준의 지방분권은 2005년 고(故) 노무현 대통령의 간담회 발언까지 거슬러 올라갈 수 있으며,73) 제주도를 폐지하고 제주특별자치도를 설치한 2006년 2월 ‘제주특별자치도 설치및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 “제주특별법”이라고 칭함)’을 제정하게된 목적이기도 하다. 단일국가인 대한민국은 중앙집권적 통치형태의 부작용을 최소화하고자하는 의미에서 2006년 ‘연방제 수준’의 지방분권을 목표로 제주특별법를 제정하여 제주특별자치도를 출범시키며 지방분권의 시금석을 마련하고자 하였던 것이다. 그러나 제주특별법은 ‘고도의 자치권’의 보장을 목적으로 삼는 정도에 그쳤으며, 10여년이 경과하였지만, ‘연방제 수준’은 멀어지고 ‘고도의 자치권’의 달성에도 미치지 못하다는 비판을 받고 있다. 이러한 비판의 대부분은 전통적인 법이론과 현행헌법의 실정법적 제약으로 인한 결과로 보고 있기에, 많은 학자들은 제주특별자치도의 법적 지위를 헌법명문화하자는 주장을 제기하고 있다. 그러나, ‘연방제 수준’의 자치권이 어느 범위까지의 자치권을 의미하는지 명확하지 않다. 미연방제도에서는 건국초기 주정부의 권한이 광범위하였으나, 점차 연방정부의 권한이 확대되어 오면서 오늘날 지속적으로 균형상태가 유지되고 있다고 보고 있다. 그러나, 미국 연방제는 주권의 분할과 주의 통치권이 인정되는 제도로서 다른 국가들과 비교하여 주의 권한은 상대적으로 강함은 주지의 사실이다. 독일연방제도는 국가행정은 원칙적으로 주의 권한임을 원칙으로 선언하고 있으나, 연방의 감독과 재위임의 제한 그리고 연방의 주에 대한 협력사무의 한정(제85조 제1항과 제4항, 제91a조 제1항) 등으로 인하여 실질적으로는 주는 연방의 집행기관으로서의 기능을 가질 뿐이며, 유럽연합의 출현은 이를 더욱 가속화하고 있다. 한편 자치분권국가인 스페인은 국가의 존립과 경계에 관한 사항, 전국적 통일성이요구되는 사항, 국민투표 등은 국가의 권한에 속하는 사항으로 규정하고 있으며(제149조 제1항 일부분), 자치공동체에 고유한 조직, 영역, 지역공공사업 등은 자치공동체의 권한에 속하도록 하고 있다(제148조 제1항 일부분). 그러나 문화, 안전, 보건 등 상당부분 국가와 자치공동체의 권한범위가 중복·공유되며, 중복·공유의성격도 원칙과 보충의 관계도 있으며, 원칙과 집행의 관계 등 다양하게 존재하고있다. 그러므로 연방제국가인 미국과 독일의 연방과 주의 분권현황과 단일국가인 스페인의 지방분권을 참고하여, 제주특별자치도에게 연방제 수준의 자치권을 부여하기 위하여, 필요한 몇가지 과제를 도출할 수 있었다. 첫째, 단일국가성을 유지하면서 연방제 수준의 자치권을 보장하기 위하여 중앙정부와 지방정부의 통치권의분배가 필요하며, 둘째, 제주특별자치도의 통치권을 확보하기 위하여 중앙정부와제주특별자치도가 가지는 입법권의 대상이 되는 자치입법사항과 국회입법사항을분배할 필요가 있으며, 셋째, 자치권을 지방자치법상 주민의 권리로 규정하며, 헌법상의 ‘권리와 의무’의 목록에 명문화할 필요가 있다고 하였다.
Abstract
As a single nation, the Republic of Korea enacted the Jeju Special Law in 2006 with the aim of federal decentralization in order to minimize the side effects of the centralized ruling form. The Jeju Special Self-governing Province was launched based on the Jeju Special Law and it was intended to provide a benchmark for decentralization. However, the results were insignificant due to the traditional legal theory and the actual legal limitations of the current Constitution. Many scholars argued that the legal status of the Jeju province should be defined by the Constitution. Therefore, the state of decentralization of the federal and state of the US and Germany, both of which are federal states, and the decentralization of the single country, Spain, were studied. In addition, the exact meaning of the phrase ‘federal level’ was examine. Three tasks have been proposed to grant federal-level autonomy to the Jeju Special Self-Governing Province. First, distributing the sovereignty of the central and local governments is proposed in order to maintain autonomy at the federal level while maintaining a single nationality. Second, in order to secure the sovereignty of the Jeju Special Self-Governing Province, the self-governing legislation items and the legislative items of the National Assembly that are subject to the legislative power of the central government and Jeju Special Self-Governing Province should be distributes. Third, autonomy is defined as the right of residents in the Local Autonomy Law; this should be listed in the basic rights detailed by the Constitution.
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