제주특별자치도에 연방제 수준의 자치권을 부여하는 헌법개정방안
A Constitutional Revision for the Autonomy Expansion of the Jeju Province
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초록
제주특별자치도의 법적 위상을 확고히 하기 위해서는 법률적 근거만으로는 부족하고 헌법적 근거를 마련하는 것이 필요하다. 제주특별자치도의 헌법적 근거를 마련함에있어서는 지금까지의 논의를 뛰어 넘는 혁신적인 사고가 필요하다고 본다. 즉, 헌법적근거를 마련하는 경우에도 어떠한 정도와 내용의 자치권을 제주특별자치도에 부여하는지가 관건이다. 초기의 구상대로 제주도를 ‘자유국제도시’로 만들려면 자치권 정도가아니라, 한 국가에 준하는 정도의 독립성에 준하는 권한을 부여하는 것을 검토할 필요가 있다고 본다. 기존에도 이미 논의가 있었지만 헌법적 근거를 마련하는 여러 방안중에서 가장 높은 정도의 자치권을 부여하는 방안은 제주특별자치도에 연방제 수준의고도의 자치권을 부여하는 방안이다. 국방⋅외교⋅통일⋅화폐⋅사법 등의 근간이 되는 분야를 제외하고는 모든 것을 제주특별자치도 스스로 결정할 수 있도록 광범위한자치입법권을 부여한다는 내용이 해당 헌법규정에 명시되어야 할 것이다. “제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법”의 명칭도 획기적으로 변경할 수 있다고 본다. 형식이 실질을 지배하는 경우가 있기 때문에, 법률의 명칭부터 변경하고 법률의 내용도 획기적인 자치권을 보장할 필요가 있다고 본다. 즉, “제주특별자치도 설치및 국제자유도시 조성을 위한 특별법”을 “제주특별자치도 기본법”으로 변경하고 그에상응하는 내용을 규정하는 것은 어떤가 한다. 형식 및 효력상 ‘기본법’은 법률과 동일한효력을 가지는 것으로 해석될 수 밖에 없지만, 실질과 내용상 ‘기본법’은 관련 법률의체계를 형성해주는 의미를 지닌다.1) ‘기본법’의 용례는 홍콩의 사례도 있고 독일의사례도 있기에, 현재의 “제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법”이라는 명칭보다는 개선된 것이 아닌가 생각한다. 이처럼 법률의 제⋅개정과 조례의 개정이 필요하지만, 헌법적 근거를 갖추는 것이 다른 지방자치단체와의 형평성 시비나 고도의 자치권 부여를 위한 정당성 확보에 큰 도움이 된다고 본다. 이처럼 제주특별자치도는 ‘입법적 특별자치’에서 ‘입헌적 특별자치’로 한 단계 격상되는 것이 바람직하다. 제주에 자치권을 부여하고자 하는 결단이 있다면, 자치의 권한과 내용은 연방을 허용하는 정도의 획기적인 수준으로 하여, 세계적인 관심과 주목을 끄는 정도의 자치도로만들기를 제안하는 것이다. 제주도를 특별자치지역으로 만들기 위하여 전술한 바와같은 포르투갈이나 이탈리아 등의 비교헌법적 사례를 검토하는 것에서 나아가, 제주특별자치도가 여러 외국에 벤치마킹이 될 수 있는 자치의 모범적인 사례가 될 수 있도록해보자는 것이다.
Abstract
In 2006, “The Special Act on the Establishment of Jeju Special Self-Governing Province and the development of free international city” is enacted and Jeju Special Self-Governing Province is established. The purpose of the Jeju International City Act is to contribute to national development by establishing Jeju Special Self-Governing Province and guaranteeing substantial devolution to its local government in order to make the most of the geographical, historical, and cultural traits of its preceding local government, Jeju-do, with highly secured self-governing power based on self-regulation, accountability, creativity, and diversity; and also by developing Jeju-do into a free international city through extensive relaxation of administrative regulation and application of international standards. The free international city means a regional unit wherein regulation will be relaxed and international standards will be applied in order to ensure the international movement of people, commodities and capital as well as convenience in business activities to the maximum extent. According to the Act, the State shall take legislative and administrative actions including the continuous amendment of the relevant statutes as may be required for guaranteeing the autonomy of Jeju Special Self-Governing Province and the successful development as a free international city. But according to the 10 year experience, the Jeju International City Act is not enough to guarantee the autonomy of ‘the Jeju Special Self-Governing Province’. The autonomy of ‘the Jeju Special Self-Governing Province’ or the general self-governing province shall be written in the Korean Constitution by the constitutional revision.
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