지방자치단체의 구역 및 경계에 관한 법적 과제

본고는 공유수면매립지 등 신규토지 및 공부상의 미등록 토지에 대한 관할권의 문제를 고찰하고 그 해결방안에 관하여 검토한 것이다. 현행법상 지방자치단체에게 공유수면을 관할할 수 있는 자치권한을 직접 부여하는 규정은 존재하지 않으나, 관련된 개별 법률들은 지방자치단체가 관할하는 공유수면이 있음을 전제로 하여 여러 규정들을 두고 있다. 즉, 수산물 생산을 자치사무로 규정하고 있는 지방자치법뿐만 아니라, 바다에서의 어업에 관한 면허권한을 시장․군수 등에게 부여하고 있는 수산업법, 공유수면의 관리와 점유․사용허가권을 규정하고 있는 공유수면관리법, 지방항만을 관리하도록 하고 있는 항만법, 연안관리지역계획을 수립하도록 규정하고 있는 연안관리법, 공유수면에서의 골재채취허가권한을 규정하고 있는 골재채취법 등은 법률 자체에 근거하여 해양에 관한 관리․감독권한을 시장․군수 등에게 부여하고 있다. 그렇다면 지방자치단체의 공유수면에 대한 관할권한이 개별 법률에서 인정되고 있다고 보아야 할 것이다. 따라서 학계의 통설, 개별 법률의 규정, 대법원의 판례 및 법제처의 의견을 종합하면, 지방자치단체의 ‘구역’은 주민․자치권과 함께 지방자치단체의 구성요소이며, 자치권이 미치는 관할 구역의 범위에는 육지는 물론 바다도 포함되므로 공유수면에 대한 지방자치단체의 자치권한이 존재하고 그 경계획정 또한 공유수면의 관할권을 기준으로 하여야 한다고 할 것이다. 문제는 경계구역 획정의 기준과 방식의 구체화라고 하겠다. 이때 경계구역 획정을 위한 합리적인 기준 설정 시 고려해야하는 것으로, 첫째 과거의 해역을 존중하고, 둘째 신설 토지의 경제성과 효율성을 존중하여 토지 이용의 극대화를 꾀하고, 셋째 ‘수평적 관할배분’에 의하여 이미 형성된 관할권을 존중하여야 할 것, 등이다. 또한 매립지의 경우에는 매립 전에 관계 지방자치단체 간의 협의 및 조정을 통하여 사전에 분쟁을 예방하는 ‘선(先)결정제도’도 고려해 볼 필요가 있다고 하겠다. 그리고 이와 같은 모든 과정에 해당 지방의회의 의견이 적극 반영되어야 함은 물론이다. 그 외, 경계구역 획정기준정립시의 형량명령, 형량요소 등에 대해서는 향후 많은 검토와 제안이 필요하다 하겠다. 한편, 경계를 둘러싼 분쟁해결책으로서는 지방자치법상의 협의회 내지는 위원회를 적절히 활용하는 것도 하나의 방안이라 하겠다. 국가의 관여는 둘 이상의 광역지방자치단체가 이해당사자가 될 경우에만 관여를 하고, 그 외(광역자치단체내의 관할권 다툼)는 광역자치단체장에게 경계획정의 권한을 이양하는 것이 지방분권의 이념과 지방자치의 이념에 맞는 바람직한 방안이라고 생각한다. 다양한 논의와 조속한 입법적 해결이 필요하다고 하겠다.