미국 연방의회와 행정부의 정치권력 관계 및 예산권한 배분에 관한 헌법적 고찰
A Constitutional Study on the Political Relation and Budgetary Power Distribution between the Congress and the Federal Executive of the U.S.
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초록
미국은 1776년 영국식민지로부터의 독립을 선포한 후 13개 주(州)가 국가연합(Confederation)형태의 실권 없는 중앙정부를 수립하고 그 아래서 각 주가 우호와 친선 관계를 유지하는 형식적인 통일형태를 유지하다가, 1789년 강력한 중앙정부를 둔 연방제(Federation)형태를 채택함으로써 완전한 미합중국으로 통일하여 지금과 같은 국가조직의 기틀을 마련하였다. 미국 건국의 기초자들은 영국식민지로 출발하여 독립을 쟁취하기까지 영국의회의 위상에 대한 부정적인 경험으로 인하여 특히 행정부의 의회 권력 통제방법에 대해 천착하였다. 그 결과 정치권력관계에서 의회 권한의 헌법적 제한과 행정부 수반인 대통령의 법률안 거부권과 같은 강력한 권한이 헌법에 도입되는 새로운 메커니즘이 탄생하였다. 연방의회의 전유물이라고 여겨졌던 입법권에 대해서도 행정부 특히 연방대통령의 독자적인 입법관여권이 다양한 형태로 인정되었다. 또한 연방헌법에 명문의 규정이 없는 연방의회와 연방행정부 간의 예산권한의 배분에 관한 부분은 두 권력기관 사이에 오랜 기간 형성된 정치적 관행과 재정입법형성과정에 대한 선결적 이해가 요청된다. 미국 연방헌법상 세출의결권과 조세징수권은 의회가 보유하나 건국 이후 연방헌법에 근거하여 의회가 보유하고 있는 예산에 관한 권한 중 상당 부분을 사실상 행정부가 행사하였다. 1921년의 예산회계법(Budget and Accounting Act)은 대통령에게 예산안제출권을 부여하는 반면 의회는 단순과반수로서 대통령의 예산안을 수정할 권한을 보유토록 규정하였다. 동 법에 의하여 대통령은 단순히 각 행정기관의 예산안의 총액을 그대로 제출하는 것이 아니라, 자신의 정책적 우선순위를 반영한 예산안을 제출할 수 있게 되었다. 미국 세출법은 법률의 형식으로 성립되므로 필요한 경우 세출법을 통하여 다른 법률을 직접 개정할 수 있다. 세출법과 다른 법률의 내용이 일치하지 않거나 충돌하는 경우에는 세출법을 통하여 이를 개정함으로써, 예산과 법률의 일관성을 확보할 수 있다. 또한 연방의회가 예산법률안을 심의하여 통과시키는 과정에서 국민의 대표자로서 재정민주주의 실현에 이바지하고 재정에 관한 민주적 정당성을 확보할 수 있다. 수권입법과 세출입법에 대한 상원과 하원의 역할과 기능 또한 세출위원회 및 수권위원회의 기능을 통해 오랫동안 정치적 합의와 권력견제의 관점에서 이해될 수 있다. 미국 예산 권한 배분의 보편적 합리성은 상하원의 구분을 전제로 하며, 재정지출의 구분과 균형재정의 이상을 추구하는 가운데 발견될 수 있다.
Abstract
This article focuses on the political and legal relations and the distribution of budget authority between the U.S. Congress and the Federal Executive, mainly examining how the political and budgetary powers have been distributed. Essentially from a constitutional perspective, the distribution of authority and authority in the legislative process between the U.S. Congress and the Federal Executive has long been shaped by parliamentary practices, legislative acts and precedents. It is worth noting that especially the independent legislative power of the President including veto power has been recognized in various forms, although the legislative power has been regarded as the exclusive property of Congress. In addition, with regard to the allocation of budget authority, it can be seen that, in particular, congressional traditions and customs in the approval process of the budget fill gaps which exist between the Executive and Congress, since there are no specific provisions under the U.S. Constitution. Also, since appropriation bills are passed in the form of the congressional acts, other laws against the appropriations can be amended directly by the appropriation acts if necessary to ensure budget and legal consistency. Also, in the process of deliberating and deciding the appropriation bill, the Congress can contribute to the realization of budgetary democracy as a representative of the people and secure democratic legitimacy on budget. The common reasonableness of allocating U.S. budget authority is based on the division of the House and Senate, which can be found in the pursuit of budgetary division and the ideals of balanced budget. The roles and functions of the Senate and the House of Representatives can also be understood for a long time in terms of political consensus and power control through the functions of the House and Senate Committees. Indeed, we should pay attention to the fact that the relationship between the Federal Executive (especially the President) and the U.S. Congress over the 200-year history of roles and functional division has been established, followed by reasonable distribution of law-making power, budget authority, and appropriation acts to realize legitimacy and budgetary democracy.
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