국회 입법과정에서 법안의 합헌성 검토 충실화를 위한 입법 거버넌스 개선 방안 - 숙의법제위원회 도입과 발의 前 합헌성 검토 강화를 중심으로 -
How to Improve Legislative Governance for Enhanced Constitutional Review of Bills in the National Assembly?
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초록
오늘날 국회 의원입법이 폭증하는데 반해 법안의 부실과 졸속에 대한 비판이 적지 않다. 물론 의원 입법 발의가 늘어난 것은, 과거 행정부가 입법의 중심 기능을 하면서 의회는 통법부(通法府)라고 불렸던 데서 벗어나 의회가 본연의 업무를 충실하게 하는 가운데 사회의 다원적 의사들이 법안의 형식으로 표출되고 있다는 점은 긍정적으로 볼 수 있다. 하지만 양산된 법안들이 부실의 수준을 넘어 위헌결정에 이르는 경우도 적지 않고, 잠재적 위헌성을 가진 법률도 적지 않아 보인다. 국회 입법은 헌법을 제외하고는 가장 상위의 법규범이고 이후 국가 공권력 행사의 기준이 되며, 사법부와 행정부의 각종 법령해석의 근간이 되기 때문에, 국회 입법이 위헌이거나 잠재적 위헌성을 띠고 있다면 그 피해는 행정부의 행정입법과 지자체의 자치입법, 처분 등에 미치게 되고, 그러한 법률에 근거해서 재판을 하는 사법부도 부담이 늘어나게 된다. 위헌법률의 제‧개정은 그 자체로 바람직하지 않고 또한 사후에 이를 회복하는데 국가적 비용을 크게 증대시키기에, 이를 사전적으로 예방하려는 노력이 요망됨은 물론이다. 입법과정이 헌법과 법체계에 부합하여야 한다는 것은 입법형성권의 필수적 전제이자 한계임을 고려하면, 입법과정의 기본원리를 종래와 같이 민주성‧효율성의 2가지 개념으로 한정하여 설명하는 것은 재고되어야 하고, 합헌성을 포함하여 이해하는 것이 타당하다고 생각된다. 그리고 입법과정의 지도원리인 합헌성 검토는 국회 입법과정의 모든 국면에서 가능하고, 또 이루어지는 게 바람직하다. 그러나 합헌성 외에도 입법 시 고려해야 할 요소가 다양함을 고려하면, 입법과정 전반에 합헌성 검토 의무를 과도하게 부과하게 되면 실질로는 기능하지 않고 형식만 그럴듯한 장식규범이 될 수 있다. 따라서 합헌성 검토가 가장 필요한 시기에 입법과정의 중요한 문지기(gatekeeper) 역할을 하는 주체에게 권한을 부여하는 방식이 적절할 것으로 생각된다. 필자는 국회 법제실과 법제사법위원회를 합헌성 검토의 양 날개로 활용할 수 있다고 보는데, 이중 법제실은 발의 前 단계에서 입법 전문가로서 사전 검토의 역할을 담당하도록 하고, 법제사법위원회는 법안 심의과정의 실질적 최종 단계에서 국회 위원회가 주체가 되어 합헌성 검토를 충실하게 수행할 수 있도록 입법 거버넌스를 구상함으로써 합헌성 검토의 전문성도 제고하면서 동시에 국회의 자율성을 존중하는 이중적 효과를 기대한다. 나아가 국회법 개정을 통해 기존의 법제사법위원회를 숙의법제위원회로 개편함으로써, 법사위의 기존 소관사항 중 사법에 관한 부분은 별도 상임위가 수행하도록 하여 합헌성 심사에 더 집중할 수 있도록 하면서, 동시에 상임위 심사 단계에서 다른 상임위, 행정부처, 관련 당사자 등의 의견과 이해관계가 반영되지 않거나 형량이 되지 않는 등의 제한적 사유에 한해 민주적 숙의 권한을 부여함으로써, 국회가 공공선을 추구하는 이성적 토론의 장으로 거듭날 수 있는 방안을 아울러 제안한다.
Abstract
This article talks about growing number of legislative bills and concerns on the quality of legislation in the National Assembly. Having more bills is positive, in terms of representing diverse social interests. However, it has brought up potentially unconstitutional laws. This may have negative consequences for the executive, judicial, and local authorities, as well as for the legal system as a whole. This paper emphasizes the importance of constitutional review at all stages of the legislative process, integrating it into the fundamental principles of the legislative process. I suggest assigning the responsibility for ensuring constitutional review primarily to Legislation and Judiciary Committee and Legislative Counsel Office. The former would be in charge of substantive review in the final stages of the bill's deliberation process, while the latter, as experts, would engage in pre-legislation review, confirming that proposed bills are constitutionally reasonable. Such dual approach may respect autonomy of the National Assembly and, simultaneously, meet the expertise requirements of constitutional review. Furthermore, through revision to National Assembly Act, the existing Legislation and Judiciary Committee would be restructured into Deliberation and Legislation Committee. In doing so, the part of Legislation and Judiciary Committee's jurisdiction that pertains to judicial matters would be assigned to a separate standing committee, thus reducing the burden on Legislation and Judiciary Committee. Instead, Deliberation and Legislation Committee would be explicitly granted the function of deliberation, particularly in cases where interests of other standing committees, government agencies, and relevant stakeholders have not been adequately considered or adjusted through their regular reviews. This proposal aims to provide a clear framework for Deliberation and Legislation Committee to function as a platform for reasoned debate and, in turn, help the National Assembly become a more rational forum for discussion.
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