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대규모 민관협력 도시개발 거버넌스의 위험요인 탐색:용산국제업무지구 개발사업을 중심으로

The Risks associated with Large Scale Public-Private-Partnership Projects: The Case of the Yongsan International Business District Development Project

정우성|공동성|김성민
한국지방재정학회 (Korean Association For Local Finance)|2016.04|한국지방재정논집 (The Korea Journal of Local Public Finance)|제21권 제1호|pp. 41-71|DOI 10.22785/kalf.2016.21.1.41

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민관협력도시개발Public-Private PartnershipUrban Development용산국제업무지구 개발사업거버넌스 위험Yongsan International Business District DevelopmentGovernance Risks
주제분류경제학

초록

본 연구는 역대 최대 규모의 서울시 용산국제업무지구 개발사업 사례를 통해 민관협력을 통한 도시개발에서의 위험을 그 당시의 한국적 정책형성 맥락에서 탐색한다. 특히, 거시경제적 요인으로 인해 기대수익이 비관적으로 전망될 때, 각 참여자들은 어떠한 전략을 가지고 상호작용하는지에 초점을 맞추어 기술･분석한다. 용산국제업무지구 개발사업은 민관협력사업에서 수반될 수 있는 외부환경 위험, 사업성 위험, 그리고 거버넌스 위험 모두를 경험한 사례라 할 수 있다. 용산국제업무지구 개발사업은 외부환경 요인이라 할 수 있는 거시경제적 위험(macroeconomic risk)에서 시작하지만, 이로 인해 부동산 가격 하락에 직면하게 되어 소위 사업성 위험이라 할 수 있는 수익성 위험(revenue risk)에 봉착하게 된다. 이러한 상황에서 민간기업 참여자들은 수익성 위험을 최소화하기 위해 서울시 및 코레일과 수차례의 재협상을 하게 된다. 이러한 과정에서 관계적 위험(network risk), 정치적 위험(political risk), 규제 위험(regulatory risk) 등 다양한 거버넌스 위험에 노출된다. 특히 본 사례연구는 지난한 재협상에도 불구하고 사업이 무산될 때 그 최대의 피해자는 사회적 약자인 주민과 영세상인이 될 수 있기에, 장기적이고 대규모 민관협력사업에서 공공부분의 역할은 어떠해야 하는지를 좋은 거버넌스 관점에서 재검토할 필요가 있음을 잘 시사해주는 탐색적 연구라 할 수 있다.

Abstract

This article aims to investigate the collaboration risks associated with a large-scale public-private partnership under uncertainty and assess the consequences of its failure by analysing the case of Yongan International Business District Development (Yongsan Project). The Yongsan Project, the biggest PPP project in the Korean PPP history, initiated by the Korail and the City of Seoul and was able to attract private partners with optimism. But the project soon faced with the macroeconomic risk, the so-called global financial crisis in 2008, that would aggravate the revenues of the participating private partners. Consequently, the rest of the process of collaboration was bumpy and fragmented, and eventually ended in 2013 with more legal and governance issues. In particular, the most vulnerable were the tenants in the development area. The case clearly indicates that the collaboration process in dealing with large-scale PPP projects would be useless toward reaching a consensus without a long-term commitment set out from the beginning by the public authority.

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