외국인력 비자제도의 정책전환과 거버넌스 실험: 다층적･실험적 거버넌스 이론에 기반한 울산광역시 사례 분석
Policy Change in the Foreign Labor Visa System and Governance Experimentation: An Analysis of Ulsan Metropolitan City through Multi-Level and Experimental Governance
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초록
본 연구는 최근 도입된 외국인력 비자제도의 변화를 배경으로, 집행 과정에서 나타난 거버넌스 전환을 다층적 거버넌스(Multi-Level Governance)와 실험적 거버넌스(Experimental Governance)의 통합 틀로 분석하였다. 연구는 두 가지 질문에 초점을 둔다. 첫째, 광역형 비자와 고용허가제 시범사업에서 국가-지방 간 권한 배분과 조정 메커니즘은 어떤 방식으로 전개되며, 이는 다층적 거버넌스 구조의 변화로 어떻게 해석될 수 있는가? 둘째, 중앙정부･지방정부･기업･해외 정부기관 등 다양한 참여 주체가 집행 과정에서 협력과 갈등을 어떻게 경험하며, 실험적 거버넌스의 학습･피드백 메커니즘은 어떤 정책적 함의를 갖는가이다. 연구 방법으로 울산광역시 조선업 시범사업을 사례로 설정하고, 문헌 분석과 관계자 인터뷰를 병행하여 정책 설계와 집행 단계의 권한 배분, 협력 구조, 제도적 조정 과정을 검토하였다. 분석 결과, 다층적 거버넌스 차원에서는 중앙정부 권한 일부가 지방으로 이양되고 송출국･기업･시민사회 등 다양한 행위자가 참여한 수직･수평 협력망이 형성되며, 이는 집행 효율성과 현장 대응력 제고에 기여하였다. 실험적 거버넌스 차원에서는 목표와 절차의 유연성이 확보되고, 모니터링과 환류 과정을 통한 정책 학습과 보완이 이루어졌다. 또한 광역지자체의 조정 기능이 기초지자체의 역량 한계를 일정 부분 보완한 반면, 책임소재 불명확성은 뚜렷하게 확인되지 않았다. 울산 사례는 인구감소 시대에 지방정부가 이민정책에 적극 관여할 수 있는 잠재력과 향후 검토 과제를 함께 시사한다. 아울러 본 연구는 두 거버넌스 이론을 결합해 국내 이민정책을 분석함으로써 기존 연구의 공백을 메우고, 향후 중앙-지방 협력 모델의 정교화와 제도 실험 평가 방향을 제시하고자 하였다.
Abstract
This study examines Korea’s recent shift in foreign labor visa policy and analyzes governance changes through a combined framework of Multi-Level Governance (MLG) and Experimental Governance. It asks two questions: how authority redistribution and coordination between central and local governments are manifested in the Local Government-led Visa and the Employment Permit System pilot, and how these dynamics can be explained through MLG; and how multiple actors—central and local governments, firms, and overseas agencies—interact through cooperation and conflict, and what policy implications arise from feedback-based learning in Experimental Governance. Using Ulsan’s shipbuilding sector as a case, the study draws on document analysis and semi-structured interviews to examine authority allocation, collaborative governance practices, and institutional adjustments. Findings show that partial authority was devolved to local governments, and multi-actor vertical and horizontal networks improved efficiency and responsiveness. Experimental features included flexible goal-setting, adaptive procedures, and policy learning through feedback mechanisms. Metropolitan governments partly offset municipal capacity gaps, while accountability issues were less evident than in previous studies. While previous studies on immigration governance have emphasized vertical power relations, this study extends the literature by examining collaborative governance practices and experimental dynamics at the implementation stage. It provides practical insights for refining central–local cooperation and evaluating institutional experiments in the context of demographic decline.