범유행 감염병 시대의 영업정지와 손실보상 - 재산권 이론의 시각에서
Betriebsuntersagung und Ausgleichspflicht in der Pandemie angesichts der Eigentumstheorie
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초록
코로나19라는 전례 없는 감염병에 대처하고자 이루어진 기본권 제한 조치가 장기화되면서 여러 헌법적 문제가 제기되고 있다. 특히 집합금지·제한조치로 인하여 대부분의 영업활동이 코로나19 확산 이전과 비교할 수 없을 만큼의 어려움을 겪었고, 이를 경제적으로 지원할 수 있는지 논의가 이루어진다. 경제적 지원의 논의는 영업의 자유가 아닌 재산권에 초점을 맞추어야 하고, 재산권에 초점을 맞춘다면 입법자가 헌법적 의무를 부담하는 보상의 범위가 어디인지 살펴야 한다. 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률의 문언과 구조에 더하여, 현재 일반처분으로 이루어지는 집합금지·제한조치의 실제를 고려할 때 이는 헌법 제23조 제3항의 공용침해가 될 수 없다. 비례원칙에 따른 심사를 거쳐 집합금지·제한조치가 재산권을 침해하므로 위헌이라는 결론에 이른다면 국가에 조정적 보상의무를 인정할 수 있다. 그 경우에도 보상범위는 영업활동의 제한이 아니라 재산권의 침해에 대응하는 것이므로 감가상각이나 투하자본 등 영업재산의 사용가능성을 유지하기 위하여 지출할 수밖에 없는 비용이 주된 고려 요소가 되어야 한다. 이를 넘어서는 범위는 조정적 보상이 아닌 사회보장적 급부에 해당하므로 재산권 이론으로 접근할 것이 아니라 과소보호금지원칙 등 다른 방법으로 해결을 모색해야 한다. 재산권에 대한 제한을 이유로 하는 조정적 보상은 그 제한이 위헌임을 전제로 한다. 그런데 코로나19와 같이 새로 나타난 전염병에 대하여는 누구도 정확히 알지 못한다는 점을 재산권을 제한하는 집합금지·제한조치의 위헌성을 심사하면서 특별히 고려하여야 한다. 비례원칙에 따라 위헌성을 심사하면서 집합제한·금지조치와 감염병 확산 사이의 인과관계 등 사실 문제를 고려할 때에는 국가의 증명책임을 완화할 수 있다. 영업의 자유와 달리 재산권에 대한 제한은 누적적으로 고려되어야 하므로 집합제한·금지조치가 장기화되면 비록 종전보다 완화된 내용이더라도 조정적 보상을 인정할 수 있다.
Abstract
Die gegen das neuartige Coronavirus verlängerte Bekämpfungsmaßnahmen, z.B. Versammlungsverbote erfordert den Staat zahlreiche verfassungsrechtliche Probleme zu aufzulösen. Die Unternehmer, die von den weitergehenden Versammlungsverboten wirtschaftlich nachteilig beeinflusst werden, suchen nach Ausgleichsversorgung. Die Antwort liegt in der Eigentumstheorie, nicht in der Schranke der Berufs- oder Gewerbefreiheit, weil diese zwei Freiheitsrechte keinen Grund für den Ausgleichsanspruch anbieten können. Angesichts der Eigentumstheorie muss der Umfang der gesetzgeberischen Ausgleichspflicht erforscht werden. Während die heutigen Versammlungsverbote als Allgemeinverfügungen erlasst werden, und während dabei Koreas Infektionsschutzgesetz keinen Eigentumseingriff vorsieht, darf die Versammlungsverbote nicht als Enteignung im Sinne von §23 Abs. 3 Koreas Verfassung angesehen werden. Fällt die Möglichkeit der Entschädigung aus, ist noch zu prüfen, ob die Ausgleichspflicht dem Gesetzgeber abgeleitet wird. Dennoch soll der Umfang des Ausgleichs innerhalb der Summe der Fixkosten und des amortisierten Wertes der Betriebseigentümer bleiben, weil es nicht als Schadenersatz der verfassungswidrigen Schranken der Gewerbefreiheit ausgegeben werden darf. Die übrige Versorgung, die über die obengenannte Summe hinausgeht, soll nicht durch die Eigentumstheorie, sondern durch andere Prinzipien begründet werden, z.B. Sozialstaatprinzip. Die Schranke ins Eigentum wird wie jede andere Grundrechtsschranke nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip geprüft, wenn verfassungswidrig gefunden, führt zur gesetzgeberische Ausgleichspflicht. Bemerkenswert ist, dass der Staat nicht als vollmächtig gegen die fremde, unerforschte Pandemie erwartet werden kann. Dieses niedrige Niveau der Pandemiekenntnissen mag bei der Prüfung in Betracht gezogen, in wie weit und hoch der Staat Beweislast zur Rechtfertigung um die Versammlungsverbote zu tragen ist. Der Eingriff ins Eigentum wird jedoch kumulativ berücksichtigt. Darum könnte Ausgleichspflicht bei den lang dauernden Maßnahmen abgeleitet werden, auch wenn die gegenwärtige Maßnahme als vorher gemildert worden wäre.
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