기후변화 시대, 공정·공평대우 원칙(FET 원칙)에 대한 재고찰-미국의 최근 움직임을 중심으로
Reassessing the Fair and Equitable Treatment in the Era of Climate Change
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초록
현존하는 국제투자 거버넌스는 기후변화 대응과 관련한 조치를 취함에 있어 상당한 영향을 미치고 있다. 특히 오늘날 투자자-국가 간 분쟁해결장치인 ISDS는 각국의 기후변화 적응 및 완화 조치에 부담을 주는 제도로 지목되고 있다. 이에 본고는 기후변화 대응을 위해 기존에 논의되고 있는 입법적 방안과 더불어 국제투자협정에서 공정·공평대우 원칙(Fair and Equitable Treatment, FET 원칙)을 어떻게 적용·해석해야 할 것인지에 주목하고자 한다. 주지하다시피 FET 원칙은 ISDS 본안에서 가장 활발하게 다루어지며, 해외 투자자와 투자유치국 간의 관계를 가늠할 수 있는 척도로 의의가 있다. 특히 FET 원칙을 어떻게 적용내지는 해석하는가는 정부의 규제권 행사에도 상당한 영향을 미친다. 최초로 FET 원칙을 다루었던 Metalclad 사건 이후, FET 원칙 적용·해석시 투자자의 기대는 문제가 되는 조치의 합법성을 판단하는 필수적인 요건으로 포함되는 등 투자자 시각에서의 불공평에 초점이 맞춰져 왔다. 반면, FET 분석 시 중요 요소인 국제법에 따른 대우(treatment in accordance with international law)는 다소 소홀히 다루어진 측면이 있다. 가장 최신의 투자규범을 반영하고 있는 협정 중 하나인 『미국-멕시코-캐나다 협정(United States-Mexico-Canada Agreement, USMCA)』은 ISDS를 적극적으로 도입, 활용해왔던 주요국들이 약 25년 만에 그 규범을 새롭게 정비하였다는 의의가 있다. USMCA는 실체적·절차적 측면에서 FET 원칙을 현대화하고 있다. 첫째, 동 협정에서는 FET 원칙에 대한 예시적 목록을 제시하는 등 다소 모호했던 FET 규범을 보다 구체화하고 있다. 둘째, 투자자의 정당한 기대와 투자유치국의 정당한 규제권한 간의 균형을 맞추기 위해 국내 구제조치 완료 요건을 명확히 하고 있다. 이는 과거 FET 원칙을 적용 내지 해석함에 있어 큰 주목을 받지 못했던 국제관습법적 요건을 강화하는 방식으로 그 동안 투자자 측의 불공평이 강조되었던 관행에서 벗어나 국가의 정당한 규제권을 보다 두텁게 하기 위한 움직임으로 이해된다. 미국의 이러한 움직임은 향후 ISDS에서 FET 원칙을 적용 내지는 해석함에 있어 유용한 신호를 제공하고 있다. 첫째, FET 원칙을 구성하는 핵심 요소인 투자자 기대를 주관적인 기대에서 벗어나 합리적이고 정당한 기대로 보는 동시에, 국제관습법상 요건들을 보다 엄격히 반영하여 투자자의 기대를 뒷받침하는 증거들을 충실히 검토하여야 한다. 둘째, 국내구제조치 완료 원칙을 적용하여 투자자와 투자유치국간 균형을 재조정하여 기후변화 같은 글로벌 도전과제를 다루어나가야 할 것이다.
Abstract
As the international community actively takes various measures to mitigate and adapt to climate change, Investor-State Dispute Settlement (ISDS) is at the center of discussion. Increasingly, countries are concerned about its impact on climate change, particulary seen as a potential for its regulatory chill effect. Usually, investment arbitrary tribunals prioritize safeguarding the expectation of investors over the interests of the host country. This has been reflected in the application and interpretation of the Fair and Equitable Treatment (FET) principle. As is widely known, the FET principle is one of the most actively discussed issues in the substantive proceedings of ISDS and serves as a yardstick of the relationship between foreign investors and host countries. In particular, how the FET principle is applied or interpreted can have a substantial impact on the exercise of governmental regulatory authority. Since the first case dealing with the FET principle, the Metalclad case, the application and interpretation of the FET principle have increasingly focused on the unfairness from the investor's perspective. On the other hand, the treatment in accordance with international law, which is also a critical element in the FET analysis, has often been somewhat neglected. One of the recently concluded international investment agreements, the United States-Mexico-Canada Agreement (USMCA), is significant because the major countries that had actively introduced and utilized ISDS have newly revised their norms for the first time in about 25 years. USMCA modernizes the FET principle. First, the agreement provides a more concrete framework for the somewhat ambiguous FET norms by presenting an exhaustive list of what constitutes FET. Second, to balance the legitimate expectations of investors with the host country’s right to regulate, it clarifies the requirement of exhausting domestic remedies. This approach reinforces customary international law requirements, which were previously not given much attention in the application or interpretation of the FET principle. This shift can be seen as an effort to more robustly protect the state's legitimate regulatory authority, moving away from the past practice that emphasized the unfairness from the investor's perspective. These changes provide a useful guidance for the future application and interpretation of the FET principle in ISDS. First, it reaffirms that investor expectations should be considered reasonable and legitimate, rather than subjective, and that evidence supporting these expectations should be thoroughly examined with a stricter adherence to customary international law requirements. Second, the principle of exhausting domestic remedies should be employed to rebalance the relationship between investors and host countries in addressing global challenges like climate change.
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