통일을 위한 헌법 개정의 필요성
Proposal of Constitutional Amendments for Korean Reunification
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초록
제18대 국회부터 제20대 국회까지 매번 개헌안이 제시되었고, 그때마다 통일에 관한 내용도 개정할 필요가 있다고 언급되었다. 헌법 중 통일에 관한 규율이 충분하지 않다는 점은 남북한의 통일 논의가 법치주의의 영역에서 추진되지 못하는 주된 원인 중 하나로 지적된다. 그럼에도 2018년 대통령 개헌안에서도 통일에 관한 조항들은 일부 문구만 수정하는 형식적인 수준으로만 다루어졌다. 현행 남한 헌법은 전문, 영토조항, 통일조항 등에서 통일에 관하여 언급하고 있는데, 그럼에도 구체적으로 통일국가가 지향하여야 하는 미래상이나, 통일을 달성할 절차에 대하여는 별다른 정함이 없다는 한계가 있다. 제18대 국회부터 제20대 국회까지 논의된 개헌안을 모아보면 현행 남한 헌법에서 통일에 관하여 정한 내용 중 개정이 필요하다고 공감대가 형성된 지점을 확인할 수 있다. 여러 차례에 걸쳐 전문, 통일조항, 정당조항에서 언급되는 ‘자유민주적 기본질서’ 또는 ‘민주적 기본질서’의 표현을 하나로 모을지 논의되었는데, 통일 과정에서 유지하여야 할 기본원칙으로서 그 내용과 명칭을 정리할 필요가 있다. 제19대 국회에서 다룬 국적조항도 통일국가의 정체성과 그 주권적 의사의 범위와 밀접한 관련이 있으므로 진지하게 고민되어야 한다. 영토조항에 관하여도 통일조항과 충돌한다거나 분단의 현실을 반영하여야 한다는 일각의 지적에 응답할 필요가 있다. 남북한 헌법의 내용을 모아보면 남북한이 모두 수용할 수 있는 통일의 내용을 확인할 수 있고, 이는 통일에 관한 헌법조항을 개정하는 데 고려되어야 할 것이다. 북한 헌법 등에서는 통일을 언급하였음에도 여전히 절차적, 실체적 지도이념을 제시하지 못하였는데, 적어도 통일원칙을 자주, 평화통일, 민족대단결로 천명하고, 통일국가의 영역이 한반도 전체임을 전제하고 있다. 결국 통일은 한반도 전체를 영토로 삼아 민족, 자주, 평화의 가치질서를 실현하는 하나의 국가를 수립하는 과정이어야 하고, 이를 어디까지 헌법에 반영할 것인지 고민되어야 한다. 통일국가의 미래상과 관련하여서는 현행 남한 헌법에서 말하는 자유민주적 기본질서의 내용을 해석에 맡겨 두지 아니하고 ‘남북한 주민이 모두 인간으로서 존엄과 가치를 가지는 통일국가’, ‘자유롭고 평등하게 행복을 추구할 수 있는 법치국가’ 등을 명문화할 필요가 있다. ‘자유민주적 기본질서’ 또는 ‘민주적 기본질서’의 표현은 그 실체와 관계없이 여러 오해가 뒤따르고 있으므로 현행 남한 헌법에서 그 표현을 그대로 유지하는 것이 최선이다. 아울러 국민주권주의를 명확히 실현하고자 “대한민국은 남북한 전체 주민의 주권적 의사에 따라 통일헌법을 마련해야 한다.”라는 조문을 둘 수 있다. 영토조항은 대한민국의 정통성을 확보하고, 통일 과정에서 대외적으로 북한 지역에 대한 영토고권을 주장할 수 있는 헌법적 근거가 되며, 통일국가의 주권적 의사가 표출되어야 하는 지리적 범위를 명시하는 의미까지 있을 뿐만 아니라, 오히려 통일국가의 영역을 명확히 밝혀 주변국과 사이에서 불필요한 외교적 마찰을 방지할 수도 있으므로 일각의 우려와 달리 실질적인 내용을 바꾸기보다는 이를 명확히 하고자 “대한민국의 영역은 한반도와 그 부속도서를 포함하는 영토, 영해, 영공으로 한다.”라고 문구를 수정하는 것이 바람직하다. 국적조항을 정비하면서는 나치 체제와 분단을 거쳐 통일을 달성한 독일의 경험도 도움이 된다. 독일은 최초로 통일을 달성한 독일 제국 이래 분단을 거쳐 통일에 이르기까지 하나의 전체 독일 국적 체제가 유지되었다. 한반도에서도 일제에 의하여 국권이 침탈되기 이전에 통일로써 회복되어야 할 국가공동체가 이미 형성되어 있었으므로 통일국가를 준비하는 남한의 국적은 ‘한민족’을 기준점으로 삼아 “한민족을 부 또는 모로 하여 출생한 사람과 그들의 후손은 헌법과 법률로 정하는 바에 따라 대한민국 국적을 취득할 수 있다.”라고 정하되, 구체적인 ‘한민족’의 범위는 법률로써 정하도록 위임함이 타당하다. 통일의 절차와 방법에 관하여도 민주주의와 국민주권주의가 관철되어야 하므로 통일정책이 정치적 판단에 좌우되지 아니하고 법제화될 수 있도록 “통일정책의 수립과 추진에 필요한 기본적인 사항은 법률로 정한다.”라는 조항을 신설하는 방안도 고려함직하다.
Abstract
During the last three terms of the South Korean Parliament, interim committees proposing the constitutional amendment were institutionalised anew at each term. Throughout the developments, some sections of the current South Korean Constitution, which do not provide any specific vision or processes for the Reunification, were debated and criticised for being ill-prepared. President Moon Jae-In’s Proposal also failed to respond to the criticism. The first debate is a terminological, if not ideological, one. The Preamble, and other sections regarding the Reunification as well as the Dissolution of Political Parties, provide for the ‘Free Democratic Basic Order,’ or the ‘Democratic Basic Order’ being the core principle in the South Korean Legal System. Proposals have been made that there should be either ‘Free’ Democratic Basic Order, or ‘Democratic Basic Order’ with no string attached. However, the effort should be made to clarify the contents of the (Free) Democratic Basic Order, rather than to solve the superficial conundrum on how to name them. ‘A reunified motherland where both North and South Koreans enjoy their dignity and value as human beings,’ or ‘a nation under rule of law where the free and equal purport of happiness is guaranteed’ would be an acceptable component of the Basic Order. The second debate is a territorial as well as diplomatic one. The Territory Article, which provides that the whole peninsula be the South Korean territory, justifies the reunified Korean rule over the northern half, clarifies the spatial extent to which the reunified population expresses its sovereignty, and prevents any further disputes over the territory between two Koreas and neighbouring states. This article, in its current state, would not impede any meaningful improvement of the intra-Korean relationship; it will, rather, remain indispensable. A minor revision regarding the literary style might be desirable. The Korean nationality deserves more attention and should initiate another debate. The German model, which maintained the sole federal nationality concept since its first unification as a Reich, even through two World Wars, the Nazi regime, and the separation, would provide a valuable implication for two Koreas. Much the same as Germany, there was established an independent Korean polity on the peninsula populated by the Korean people before the Japanese Colonisation, which would be a solid basis providing for a common nationality among the Korean population, whether being separated or reunited. The precise meaning of the ‘Korean people’ could be specified by the statutes. The principle of democracy and popular sovereignty should govern the whole reunification processes, which is one of the common requests that both Koreas’ constitutions share on the concept of the reunification. This could be achieved through turning policies into the legislation, which would be, again, requested from a constitutional amendment proposed here, e.g. “Reunification policies should be established and purported under the statute.”
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