自治事務에 대한 國家等 監督權의 範圍와 限界
Boundary of State’s Supervision Power on Local Government Affairs
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초록
지방자치제도의 내용과 그 운영형태는 나라마다 상이하다. 1995년 지방자치제도가 부활된 이후 지방자치에 관한 관심도 더욱 증대하고 있다. 지방정부는 주민의 선거에 의하여 구성되므로 나름대로의 정당성을 가지고 있지만 국가나 상급지방자치단체는 지방자치가 제대로 운영되는지를 감독하여야 할 책임도 아울러 가지고 있다. 지방자치단체에 대한 국가등 감독의 범위를 선언한 대상판결의 의의는 학문적으로 사뭇 큰 의의를 지닌다고 할 것이다. 이 사안에서 구청장은 파업에 참여한 소속 공무원을 징계하라는 광역시장의 지시에도 불구하고 승진임용하였다. 이에 대하여 광역시장은 승진임용을 직접 취소하였으며 이에 대하여 구청장이 대법원에 소를 제기하였다. 여기서 법적 쟁점은 두 가지인데 그 가운데서 현행 지방자치법 제169조에 의한 시정조치에 재량권의 일탈남용의 경우가 포함되는가가 가장 중요한 쟁점이다. 법정의견은 법 제169조상의 “법령위반”에는 재량권의 일탈 및 남용이 당연히 포함되는 것으로 본다. 현행의 입법과 법해석론을 기준으로 할 때 법정의견은 논리적인 판단을 하고 있다. 한편 반대의견은 입법의 내용 및 법해석상의 차이 그리고 지방자치권의 보장이라는 목적 아래서 국가 통제의 범위를 줄이려는 노력을 하였으나 수적으로 열세에 있었다. 발표자는 이 글에서 전통적 재량통제론의 한계를 지적하였으며, 특히 자치사무의 통제와 관련해서는 판단여지설이 유용함을 주장하였다. 즉, 행정소송법 제27조에서 행정청의 재량에 속하는 처분이라도 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에는 법원은 이를 취소할 수 있다고 하였으나 이는 법원이 행정에 대하여 취소할 수 있다는 규정이며 이를 근거로 재량권의 일탈 내지 남용은 바로 법령 위반은 아니라고 본다. 오히려 재량권의 행사에 법령의 위반이 있는 경우에 이를 재량권의 일탈 남용이 있는 것으로 보는 것이 논리적인 판단이다. 지방자치법 제169조의 해석과 관련하여 법정의견은 나름대로 명쾌한 결론을 내렸지만 이와 같은 법해석을 하는 경우에 필연적으로는 지방자치에 대한 국가개입의 여지가 넓어지고 따라서 지방자치가 크게 위축될 것이다. 앞으로 지방자치법의 개정을 통한 사무의 재배분과 국가감독 등 통제범위의 조정이 수 있기를 기대한다.
Abstract
Local autonomy system differs from nation to nation as to what it is like and how it operates. There appear to be increasing concern about it in Korea since the Local Autonomy Act of 1995. Local government, which is entitled to self-governance as a representative of the residents, is under control of central government and higher local government as well. This ruling made a significant contribution in that it cleared up the extent to which central government had a control over the local government. A mayor of a county promoted a county official whom a mayor of a city had required to be punished for being involved in strike. Mayor of a city revoked the promotion and mayor of a county brought a lawsuit in Supreme Court against mayor of a city. There are two conflicting legal issues, one of which is whether the order mayor of a city gives to mayor of a county according to section 169 of the Local Autonomy Act extends to abuse of discretion. The court holds that “violation of statutes” in section 169 includes abuse of discretion, which is in accordance with the purpose of the legislation. Dissenting opinions are focused on reducing the supervision of central government over local government and, accordingly, securing self-governance of the local government. The presenter of this paper compared traditional discretion theory with new one (die Vertretbarkeitstheorie) and concluded that when it came to local government’s own affairs, the new theory is much more useful than traditional one. Section 27 of Administrative Litigation Act, which provides that court can revoke unlawful or unreasonable agency action does mean that discretionary agency action or inaction is subject to judicial review and does not mean that abuse of discretion necessarily leads to “a violation of statutes,” Rather, violation of statutes in discretionary agency action or inaction is enough to be an abuse of discretion. Regarding “violation of statutes” in section 169 of Local Autonomy Act, court gave us a clear picture. The ruling, however, can increase central supervision to local government. We need to moderate the powers of the central government and revise provisions on the relationship between central and local government.
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