기초 지방의회의 재의결에 대한 제소권자 - 주무부장관의 제소권 인정 여부를 중심으로 -

본 논문은 대법원 2016. 9. 22. 선고 2014추521 전원합의체 판결을 대상으로 하여, 기초 지방의회의 조례안재의결무효확인소송의 제소권자에 관하여 다수의견이 주무부장관의 제소권을 부정하고 시 · 도지사의 제소권만인정한 데 대하여, 지방자치 법령의 문언 내지 체계 해석의 관점, 지방자치단체에 대한 국가감독 특히 합법성 감독제도의 차원에서 전체적으로 판례(다수의견)를 비판적으로 검토하였다. 법령의 문언 내지 체계 해석과 관련해서는, 다수의견이 기초 지방의회의 의결 내지 재의결에 대한 제소 지시 및 제소의 직접적 근거인 지방자치법 제172조의 제1항, 제4항 및 제6항을 중심으로 하여 이 조항들의 문언과입법 취지, 제 · 개정 연혁 및 지방자치법령의 체계 등을 종합적으로 고려한결과, 지방의회 재의결 등에 대하여 제소를 지시하거나 직접 제소할 수 있는 주체로 규정된 ‘주무부장관이나 시 · 도지사’를 재의요구 지시권자와 동일시하여 시 · 도에 대하여는 주무부장관을, 시 · 군 및 자치구에 대하여는 시 · 도지사를 각 의미한다고 해석함으로써, 시 · 군 및 자치구에 대하여는 주무부장관의 제소 지시 및 제소권을 부인하고 있는 데 대하여, 다수의견과 같이 제소 지시 및 제소권자가 항상 재의요구 지시권자와 동일해야 하는지에대하여 의문을 제기하였다. 재의요구 제도와 감독기관에 의한 직접 제소제도는 제도의 목적과 취지를 달리하는 것이므로, 재의요구 지시권자와 제소지시 및 제소권자를 동일시하여야 할 필연적 이유는 없다고 보았고, 그러한 관점에서 그 재의요구를 시 · 도지사가 지시하였다 하더라도 제소 지시및 제소는 시 · 도지사뿐 아니라 주무부장관도 할 수 있다고 보았다. 그리고 제소 지시 내지 제소권 행사와 관련해서 지방자치법이 그 대상에 따라 감독주체를 명시적으로 분리 규정하고 있는 것이 아니라, ‘주무부장관 또는 시 · 도지사’로 ‘병렬적’으로 규정하고 있고, 제소 지시 내지 제소권 부여의 제도적 취지가 국가가 지방의회의 재의결 등에 대한 합법성을 확보하고 국법질서의 통일성을 유지·관리하려는 데 있다는 점을 감안할 때그러한 국가감독의 최종적 귀속주체로서의 주무부장관의 제소 지시 및 제소권을 부인하여야 할 이유는 없다고 보았다. 그리고 다수의견에서와 같이 기초 지방의회의 재의결에 대한 제소 지시 및 직접 제소권을 시 · 도지사만이 행사할 수 있다고 보게 되면, 법령 위반 여부가 문제 되는 동일한 내용의 조례안이 전국 여러 기초의회에서 재의결된 경우 관할 시 · 도지사의 제소 여부에 따라 해당 조례의 성립 내지효력을 달리하는 차별적 결과가 발생할 우려마저 있다는 점도 지적하였다. 또한 다수의견이 조례에 대한 사후적 구체적 규범통제의 가능성을 이유로, 반드시 주무부장관의 제소 지시 또는 직접 제소 방식에 의한 사전통제의 필요성이 크다고 보기도 어렵다고 한 데 대해서도, 조례에 대한 사후적 규범통제의 가능성을 지나치게 확대하고 있다는 점, 특히 이 사건의조례안처럼 지방자치단체가 개인 등에 대한 기부 · 보조 등을 하는 내용으로 하는 수익적인 성질의 것(정주생활지원금)이어서 그로 인하여 수혜를받은 주민이 처분취소소송 등의 본안소송을 제기하거나 그 소송 제기 후그에 적용된 조례의 효력을 다툴 것을 상정하기는 어려울 것이기 때문에, 조례에 대한 사후적 법원심사제도(구체적 규범통제제도)의 활용가능성이 낮을 수 있다는 점도 비판적으로 지적하였다. 요컨대 지방자치단체(기초 지방의회)에 대한 국가감독 특히 합법성 감독의 수단으로서 인정된 감독기관에 의한 제소 지시 및 직접 제소권은 시· 도지사에 뿐만 아니라 중앙정부의 소관부처장인 주무부장관에게 최종적으로 인정된다고 해석하는 것이, 현행 지방자치법령의 체계해석적 측면이나국가감독법제의 입법취지적 관점에서 더욱 타당하다고 판단하였다.