공공선택론의 시각에서 본 한국의 기업결합정책 — 대한항공⋅아시아나항공 사례 —
Why Korea's Merger Control Occasionally Fails: A Public Choice Analysis of Korean AirㆍAsiana Airlines - Focused On Proposed Amendments of KCA -
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이 연구는 최근 정부 결정으로 추진·승인된 대한항공의 아시아나항공 인수 사건을 배경으로 한국 기업결합정책에서 정부의 차선적 결정이 반복되고 있는 이유를 공공선택론(합리적 선택 제도주의)의 시각에서 탐색한다. 저자들은 기본적으로 대한항공·아시아나항공의 기업결합 결정을 과거 현대자동차의 기아자동차 인수 추진과 같은 문제를 내포한 결정으로 인식하면서 이러한 정부 결정이 반복되는 원인을 대한항공·아시아나항공 사건의 결정에 관여한 주요 행위자들의 선호와 제약조건들 그리고 이들의 선택 간 상호작용을 중심으로 검토한다. 검토 결과 이 사건 주요 행위자 개인 또는 개별기관 수준에서는 주어진 제약조건 하에서 나름의 합리적 선택이 이뤄졌으나 이러한 선택들이 모여 사회 전체적으로는 독과점을 심화시키고 국민경제와 국익 차원에서도 부정적인 차선적 선택이 도출되었음을 확인한다. 그리고 이번 사건에서는 물론 과거 정부 주도의 구조조정 과정에서 비슷한 문제가 있었던 사건들에서도 마찬가지로, 만약 관련 제도가 주요 행위자들의 동기와 유인을 좀 더 경쟁 시장을 보호하는 데 부합하는 방향으로 형성·작동될 수 있도록 설계되어 있었다면 전체 수준에서도 좀 더 소비자와 사회 전체 후생 모두의 관점에서 최적 수준에 가까운 합리적 선택이 나올 수도 있었을 것으로 진단한다. 저자들은 향후 같은 문제가 반복되지 않도록 하기 위한 크게 세 가지 방향의 제도 개선 방안을 다음과 같이 제시한다. 첫째는 경쟁 촉진을 위한 범정부적 노력을 강화하는 방안, 둘째는, 공정거래위원회 판단의 독립성 보장을 강화하는 방안, 셋째는, 정부 선택에 대한 제3자의 개입 가능성을 확대하는 방안이다. 저자들은 기존 공정거래법 연구들이 한국 기업결합정책의 문제 현상에 대한 적절한 설명을 제공하지 못하던 상황에서 기존과 달리 공공의 선택 측면에 주목하여 문제 현상의 원인에 대한 설명과 진단 그리고 개선 방안을 제시한 것을 이번 연구의 중요한 기여로 제시한다.
Abstract
Despite clear policy objectives aimed at preventing excessive market concentration and distortion, the implementation of merger control by the Korean government sometimes results in decisions that do not optimally enhance market competition and public welfare. This discrepancy is illustrated by historical cases such as Hyundai/Kia and more recent examples like Korean Air/Asiana Airlines. Existing studies, primarily based on public interest theory, do not adequately explain the observed pattern of suboptimal decision-making in the government's merger policy actions. This study proposes a different perspective focusing on the decision-making process to uncover reasons and mechanisms for this pattern. It adopts public choice theory—specifically, rational choice institutionalism—to explore the decision-making behind contentious merger and acquisition policy decisions, with a particular focus on the Korean Air/Asiana Airlines merger as a case study. The findings suggest that the main actors within the government's decision-making framework for the Korean Air/Asiana Airlines merger made rational choices within their institutional constraints, but the cumulative impact of these decisions resulted in suboptimal outcomes. The study concludes that similar patterns have occurred in past problematic cases and, without significant institutional improvements, are likely to recur in future large-scale mergers. It proposes several institutional reforms aimed at enhancing a whole-of-government effort, ensuring the independence of Korea's competition authority, and broadening the scope for third-party interventions in government decision-making on mergers.
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