한국의 건강세 도입을 위한 조세제도 설계 방안: 감미료음료 및 건강위해 가공식품을 중심으로
Designing Health Tax Systems for South Korea: Focusing on Sugar-Sweetened Beverages and Unhealthy Processed Foods
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초록
전 세계적으로 건강위해 가공식품에 대한 과세 도입이 급속히 확산되어 2023년 기준 120개국 이상이 감미료음료세(가당음료세)를 도입하였다. 우리나라에서도 2021년 가당음료 부담금 도입 법안이 발의되었으나 국회에서 충분히 논의되지 못하고 폐기되어, 건강세 도입을 위한 체계적인 조세제도 설계 검토가 필요한 상황이다. 본 연구는 우리나라 건강위해식품에 대한 건강세 도입 시 조세제도 설계 방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. WHO와 World Bank 자료를 바탕으로 감미료음료 및 건강위해 가공식품에 대한 주요국의 건강세 설계 사례를 분석하고, 우리나라 기존 담배·주류 과세체계 및 2021년 발의안을 검토하였다. 국외 사례 분석 결과, 징수방식에서는 개별소비세가 주요 수단으로 활용되고 있으며, 과세표준은 종량세를 기준으로 설정하는 국가가 다수를 차지하였다. 과세대상은 가당음료에서 인공감미료 첨가음료를 포함한 감미료음료까지 확대하는 추세를 보이고 있으며, 일부 국가는 고당·고나트륨 또는 고열량 가공식품까지 포함하고 있다. 세율 구조에서는 단일세율과 차등세율이 혼재하고 있으며, 차등세율을 도입한 국가들에서 제품 개선 효과가 보고되었다. 또한 충분한 가격 인상을 달성할 수 있는 세율 설정과 보건사업 관련 용도지정을 통한 정책 정당성 확보가 중요한 고려사항으로 나타났다. 우리나라 2021년 발의안은 과세대상을 가당음료에만 한정하고 인공감미료 첨가음료는 제외하였으며, 세율 수준이 국제 기준에 비해 크게 낮은 수준이었다. 본 연구는 국외 사례와 기존 발의안의 한계점을 종합 검토하여 건강세 도입을 위한 조세제도 설계의 핵심 요소별 방안을 제시하였다. 징수방식은 개별소비세, 부담금, 혼합방식 등 세 가지를 고려할 수 있으며, 각각 용도지정과 행정효율성 측면에서 차별화된 특성을 갖는다. 과세대상은 설탕첨가 비알코올음료(가당음료)부터 인공감미료 첨가음료, 고당·고나트륨 가공식품, 고열량 가공식품까지 정책 목표와 실현가능성에 따라 다양한 범위로 설정 가능하며, 비과세대상 설정을 통한 정책 수용성 제고도 중요하다. 과세표준 설정방식은 가당음료의 경우 당 함량별 차등 종량세를, 기타 가공식품의 경우 출고가격 기준 종가세를 적용하는 것을 제안하였다. 세율은 정책 목표와 사회적 수용성을 고려하여 10%, 15%, 20% 수준으로 설정할 수 있으며, 건강세 세수의 용도를 지정하기 위해서는 건강증진기금 또는 건강증진특별회계를 신설하는 등의 방안을 활용할 수 있다. 건강세 도입은 국민 건강 증진과 지속가능한 보건의료 체계 구축을 위한 중요한 정책 수단이지만, 그 성공 여부는 과학적 근거에 기반한 정교한 조세제도 설계, 이해관계자간 사회적 합의, 국민의 정책 수용성 등에 달려 있다. 본 연구에서 제시한 조세 설계 원칙과 각 요소별 방안들이 향후 정책 논의에 실질적인 기여를 할 수 있기를 기대한다.
Abstract
The global implementation of health taxes on unhealthy beverages and foods has expanded rapidly, with over 120 countries adopting sugar-sweetened beverage (SSB) taxes as of 2023. In South Korea, while a bill to introduce an SSB levy was proposed in 2021, it was ultimately abandoned due to the expiration of the legislative term. This study aims to propose tax design strategies for effectively introducing health taxes on unhealthy beverages and foods in South Korea. This study reviewed international health tax cases based on WHO and World Bank reports and examined South Korea’s existing tobacco and alcohol taxation systems along with the 2021 proposed bill. International case analysis revealed that excise taxes with volume-based (specific) tax structures are most effective for achieving policy goals. A comprehensive tax base is essential to minimize substitution effects, and tiered tax rates based on sugar content can induce product reformulation. Additionally, appropriate tax rates achieving sufficient price increases (WHO recommends at least 20%) and earmarked revenue allocation are necessary to enhance policy acceptance. South Korea’s 2021 proposed bill showed significant limitations, with the tax base limited to sugar-sweetened beverages while excluding artificial sweetener beverages, and tax rates insufficient to achieve meaningful health impact. Based on this review, the study presents design strategies for each core element of health tax systems. Three collection methods can be considered: excise taxes, health levies, and hybrid approaches, each with its own characteristics and benefits regarding earmarked use and administrative efficiency. Tax bases can be set in various scopes depending on policy objectives and feasibility, ranging from sugar-sweetened beverages only to comprehensive coverage including artificially sweetened beverages, high-sugar/high-sodium processed foods, and high-calorie processed foods, while typically excluding water, milk, and 100% fruit juices. For tax structure, specific taxes with tiered rates based on sugar content are effective for beverages, while ad valorem taxes based on ex-factory prices are appropriate for processed foods. Tax rates can be set at 10%, 15%, or 20% levels considering policy objectives and social acceptance. For earmarked revenue use, either health promotion funds or special health promotion accounts can be utilized depending on the collection method. Each design element of health tax is interconnected in determining policy effectiveness, making it crucial to maintain overall coherence and consistency in the tax design. This study is expected to make substantial contributions to future health tax introduction discussions in South Korea based on scientific evidence.