신속한 결제와 혁신을 추구하기 위한 미국 지급결제 시스템의 정책 이슈
A Policy Issues in the U.S. Payment System to Drive Faster Payments and Innovation
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초록
디지털화, 데이터 처리 및 저장분야의 기술발전으로 전자결제의 가용성과 편의성이 크게 향상되었다. 새로운 제품과 서비스는 개인과 기업 모두에게 더욱 빠르고 편리한 결제를 제공하며, 다양한 옵션은 최종 사용자 서비스 제공업체 간의 경쟁과 혁신을 촉진한다. 현재 많은 새로운 결제 서비스가 기존 전자결제 시스템 위에 구축되어 있어 속도가 제한될 수 있다. 대부분의 결제는 완료되기 전에 소매 및 도매결제 시스템 모두를 거친다. 소비자는 상품과 서비스를 구매하고, 공과금을 납부하고, 인출 및 선급을 통해 현금을 받고, 개인 간 이체를 하기 위해 소매결제 시스템에 접속한다. 소비자 금융기관은 도매결제 시스템에 접속하여 결제를 완료한다. 미국에서는 소비자가 접속하는 시스템은 민간부문에서 운영하는 반면, 은행이 거래를 완료하기 위해 접속하는 시스템은 연방준비제도(Fed) 또는 민간부문에서 운영한다. 소매결제 시스템 규제는 여러 주 및 연방 규제기관에 분산되어 있다. 예를 들어, 결제 시스템은 전자자금이체법(PL 95-630)에 따른 연방 소비자보호 규정, 은행비밀법(PL 91-508)에 따른 자금세탁방지 요건, 그리고 다양한 주 정부의 허가, 안전 및 건전성, 자금세탁방지 및 소비자보호 요건의 적용을 받는다. 민간 도매결제 시스템은 연준의 규제를 받으며, 시스템적으로 중요한 경우 ‘금융시장 공공 서비스’로 지정되어 더욱 엄격한 감독을 받을 수 있다. 더 빠르고 잠재적으로 비용이 적게 드는 결제 시스템은 소비자와 기업에 도움이 될 수 있지만, 기존 및 신규 결제 시스템에 신기술을 도입하는 것은 정책 입안자들에게 여러 가지 의문을 제기한다. 일부 전문가들은 특정 혁신적인 금융기술 즉, 핀테크 결제회사가 연방 은행규제 체계를 통해 더 효과적으로 규제될 수 있다고 주장하는 반면, 이러한 제안에 반대하는 사람들은 중요한 주 차원의 소비자보호가 우선시되고 은행업과 상업활동이 부적절하게 결합될 것이라고 주장한다. 지급결제 시스템에서 데이터 생성, 수집 및 분석이 보편화됨에 따라, 기존 규제가 데이터 프라이버시 및 사이버 보안 관련 문제를 충분히 다루고 있는지에 대한 의문이 제기되고 있다. 기존의 높은 산업 집중도와 최근 기술 대기업들의 시장진입은 시장 지배력과 경쟁에 대한 우려를 불러일으켰지만, 현재까지 경쟁은 치열했으며, 일부 분석가들은 대규모 인프라 투자가 필요하지 않은 인터넷 기반 결제가 기존 결제 서비스에서 나타나는 시장집중 현상을 방지할 것이라고 주장한다. 결제분야의 기술혁신이 소비자 접근성에 미치는 영향과 사기 또는 오류 거래와 같은 잠재적 문제로부터 소비자가 적절하게 보호받고 있는지 여부 또한 논쟁의 대상이다.
Abstract
Technological advances in digitization and data processing and storage have greatly increased the availability and convenience of electronic payments. New products and services offer faster, more convenient payment for individuals and businesses, and the numerous options on offer foster competition and innovation among end-user service providers. Currently, many new payment services are layered on top of existing electronic payment systems, which may limit their speed. Most payments flow through both retail and wholesale payment systems before they are completed. Consumers access retail payment systems to purchase goods and services, pay bills, obtain cash through withdrawals and advances, and make person-to-person transfers. Consumers’ financial institutions access wholesale systems to complete the payment. In the United States, systems accessed by consumers are operated by the private sector, whereas systems accessed by banks to complete those transactions are operated by the Federal Reserve (Fed) or the private sector. Regulation of retail payment systems is dispersed across multiple state and federal regulators. For example, payment systems are subject to federal consumer protection regulation under the Electronic Fund Transfer Act(P.L. 95-630), anti-money laundering requirements under the Bank Secrecy Act(P.L. 91-508), and various state licensing, safety and soundness, anti-money laundering, and consumer protection requirements. Private wholesale payment systems are regulated by the Fed, and if they are systemically important, they can be designated as “financial market utilities” and subject to heightened oversight. Although faster and potentially less costly payment systems may benefit consumers and businesses, the use of new technology in existing and new payment systems raise a number of questions for policymakers. Some observers have argued that certain innovative financial technology, or fintech, payment companies would be more effectively regulated through the federal banking regulatory framework, whereas opponents of this idea assert it would result in the preemption of important state-level consumer protections and in an inappropriate combination of banking and commercial activities. The increased prevalence of data generation, collection, and analysis in payment systems has caused observers to question whether existing regulation adequately addresses issues related to data privacy and cybersecurity. Although the traditional high-levels of industry concentration and the recent entry by technology giants have raised concerns over market power and industry competition, competition to date has been robust and certain analysts argue that internet-based payments that do not require a large investment in infrastructure will prevent the market concentration that exists in older payment services. What effect technological innovation in payments will have on consumer access and whether consumers are adequately protected against potential problems, such as fraudulent or erroneous transactions, are also subjects of debate. In August 2019, the Fed announced plans to create an interbank real-time payments (RTP) system by 2023 or 2024. The Fed stated that the new system will be available to all banks with a reserve account at the Fed, and it will require banks using this new system to make those funds available to their customers immediately after being notified of settlement. In addition, several private-sector initiatives are also underway to implement faster payments, some of which would make funds available to the recipient in real time (with deferred settlement) and some of which would provide real-time settlement. Businesses and consumers would benefit from the ability to receive funds more quickly, particularly as a greater share of payments are made online or using mobile technology. The main policy issue regarding the Federal Reserve and RTP is whether Fed entry in this market is desirable, given similar private-sector developments are already underway. There is debate about whether competition from the Fed would be beneficial in terms of cost, efficiency, safety, innovation, ubiquity, and financial stability. In the 116th Congress, H.R. 3951 and S. 2243, among other bills, would require the Fed to create a RTP system and would require banks to make payments to account holders in real time.