남북한 통일헌법상의 정부형태에 관한 연구

이 논문은 남북간의 통일시대에 대비한 통일헌법의 제정 특히 그 중에서 정부를 어떻게 구성할 것인가에 대한 것을 중심으로 서술하였다. 남북의 통일과정에서의 헌법제정은 전쟁 혹은 힘에 의한 합병 또는 일방의 체제붕괴에 따른 독일식 흡수통일의 방법은 배제하고자 한다. 위의 두 가지 방법에 의한 통일은 합병 혹은 흡수하는 일방의 법체제나 제도가 피합병ㆍ흡수되는 타방에 일방적으로 강요 혹은 적용될 것이므로, 통일헌법 역시 일방의 헌법을 바탕으로 통일에 따른 변화를 접목시키는 단순방법이 될 것이기 때문이다. 즉, 통일헌법의 제정이란 남북쌍방의 합의에 의한 통일과 이에 따른 통일헌법의 제정을 기본적 근거로 하여 출발하고 있음을 밝힌다. 남북간의 한민족공동체통일방안과 (고려)연방제통일방안은 중간단계로서의 국가연합과 연방이라는 과도체제를 염두에 두고 있다. 즉 국가연합과 연방이라는 중간단계의 과도체제를 통하여 남북간의 체제의 이질감을 극복하고, 통일이후 발생하게 될 여러 문제점을 검토하여 안정적인 단일통일국가로의 이행을 상정하고 있다. 이에 국가연합과 연방에 있어서의 중앙정부의 구성에 관한 정부형태를 먼저 살펴보고, 이어서 단일통일국가의 정부형태구성에 관하여 살펴보고자 한다. 이러한 관점에서 통일국가의 정부형태의 구성은 전통적인 대통령제와 의원내각제 및 절충형 정부형태로서의 이원정부제를 상정할 수 있을 것이다. 그러나 우리나라의 입헌주의의 헌정경험과 역사에 비추어 볼 때, 헌법제정 이후 끊임없이 제기되고 있는 정부형태에 관한 논쟁과 정치적 투쟁의 과정속에서 과연 어떠한 정부형태를 선택하는가하는 문제는 매우 어려운 문제라고 하겠다. 헌법제정과정에서 나타난 대통령제와 의원내각제의 절충적 형태의 정부형태 한국헌법 제정당시의 논의에 관하여는 갈봉근, “제헌헌법의 기본성격과 그 발전과정”, 한태연 외 공저, 한국헌법사(상), 한국정신문화연구원, 363면 이하 참조,는 입헌주의 헌법에 있어서 순수한 대통령제나 의원내각제의 선택의 어려움을 대변하는 것이라 하겠다. 이후의 헌법개정의 과정 역시 제2공화국 헌법을 제외하고는 순수한 형태의 정부형태를 취하지 않고 있음은 이를 증명한다고 하겠다. 즉, 정치적 제세력의 이해관계의 상충과 권력기관간의 권한배분에 관한 논쟁과 투쟁의 과정에서 중간적인 형태의 절충적 정부형태의 구성을 형성한다고 하겠다. 이러한 문제는 통일헌법의 제정과정에서도 그대로 정치적․사회적 제세력의 이해관계, 특히 남북간의 첨예한 이해관계의 대립이 전제된다는 것을 의미한다. 뿐만 아니라 남북간의 이해대립은 어느 일방이 권력적 우위에 서지 못하는 균형적 합의를 그 전제로 할 때, 남북간의 이해관계의 절충적 타협에 의하여 이루어질 수밖에 없음을 의미한다. 또한 우리의 정부형태의 구성과 관련한 국민의 정치적 의사 역시 그 합일점에 도달하기에는 매우 첨예하게 대립하고 있고, 새로운 정부형태의 구성과 관련한 전문가 집단의 의사 역시 특정의 정부형태를 획일적으로 선택하기보다는 권력기관간의 권력의 균형적 분산과 관련하여 논의를 진행하고 있으며, 제도의 선택보다는 제도의 운용과 관련하여 합리적인 제도운용에 그 중요성을 인정하고 있다는 점에서도 시사하는 바가 크다. 종합적이고 입체적인 권력분립의 원리는 통일헌법에 있어서 근대적 입헌주의 헌법의 기본원리의 하나인 권력분립제도를 제도적으로 수용하는 의미와 함께 현대적․기능적 권력분립의 원칙에 기초하여 각 권력기관에 대한 단순한 권한의 분립뿐만 아니라 기능의 통합기능을 통하여 합리적인 권한행사의 수단을 확보함으로써 국민주권주의와 법치주의를 확립하고자 하는 것이다. 이를 위하여 통일헌법은 각 국가기관에 실질적인 집행권을 행사하는 입법부(하원), 내각 및 사법부에 대하여 상원과 대통령 및 헌법재판소에 각 기관의 조정과 중재적 기능을 부여하고자 하는 것이다. 이러한 중재적․조정적 기능은 국가권력의 일인 내지는 일당에 의한 독점을 배제하고, 각 기관간의 의견충돌이나 정치적 대결구도를 합리적으로 해결하고자 하는 제도적 접근에 그 기초를 두고 있다. 이는 통일이후 정치적․사회적 갈등관계로 인한 혼란과 분쟁을 정치적․행정적․사법적 제도를 통하여 보다 합리적이고 평화적으로 해결하고자 하는 노력의 일환이라고 하겠다.