금융기관의 건전성 규제에 관한 국제적 논의와 개선과제 - 그림자금융과 보험회사 및 연기금을 중심으로 -
International Regulatory Developments and Improvement Issues for the Prudential Regulation of Financial Institutions - Focusing on the Shadow Banking System, Insurance Companies and Pension Funds -
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초록
치명적인 금융위기가 세계경제를 뒤 흔든 지 어느 덧 7년이 되었다. 그간 G20 국가의 주도적인 노력으로 금융안정위원회(Financial Stability Board; FSB) 등이 이끄는 국제 규제기관들이 유사한 금융위기의 재현을 방지하고자 새로운 규제기준을 마련하기 위하여 꾸준히 노력해 왔으며, 이러한 가이드라인은 각국의 실정법 체계에 반영되어 이미 전 세계적으로 큰 영향을 미치고 있다. 주지하는 바와 같이 금융권은 원활한 지급결제와 유동성의 공급, 예금모집 및 예금자와 투자자 간의 신용거래 중개 등 우리 경제에 중요한 기능을 담당하고 있는바 금융권에 대한 건전성 규제의 목적은 이러한 주요기능(금융안정)이 효과적으로 작동되고 유지되도록 확보하는 데에 있다. 건전성 규제의 전통적인 접근방식은 개별 금융기관의 안전성과 건전성에 중점을 두어 종국에 전체로서의 시스템이 작동케 하는 상향식 규제(bottom up approach)이고 실제로 이 같은 접근방법이 지배적으로 쓰여 왔다. 그러나 근래 반복되고 있는 금융위기에 대응하여 이른바 “시스템적 안정성(systemic stability)”에 중점을 둔 하향식 규제(top down approach)가 주목을 끌기 시작하였다. 시스템적 안정성에 대하여는 여러 가지 정의가 있지만 특히, 시스템적 특성을 고려한다면 금융 시스템은 시장참여자가 상호간의 활동에 지속적으로 대응하는 다양한 상호의존성을 가진 일종의 복잡한 적응시스템이라 할 수 있다. 일반적으로 이러한 시스템은 상당히 효율적이지만 때로는 재난에 가까울 만한 오작동을 일으킬 수도 있기 때문에 금융안정이라는 규제목적의 달성을 위해 당국은 운송이나 정보통신 분야와 같이 금융시스템과 유사한 기본적인 특성을 가지고 있는 다른 적응시스템에 대한 규제기관의 태도에서도 상당 부분 아이디어를 원용할 수 있을 것이다. 상기한 바와 같이 금융 불안정의 회피에 주요 목적을 둔다면 건전성 규제의 역할은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 즉, 시장참여자가 자신의 행동과 연관된 외부요인을 인지하지 못한다거나 과도한 단기이익 추구형 및 위험요소의 무시, 도덕적 해이(moral hazard) 등 다양한 시장 실패요인을 상쇄시키는 데에 건전성 규제가 필요한 것이다. 이러한 규제체계가 없다면 시장 실패요인은 결국 금융의 불안정 및 그와 연관된 손실을 초래하게 될것이다. 물론, 규제가 항상 순기능만 가지는 것은 아니다. 예컨대 규제에 수반하는 비용은 금융 불안정에 따른 비용보다 적어야 하며 규제로 인해 금융시스템의 정적⋅동적 효율성이 떨어질 수 있다. 또한, 규제만능주의에 빠져 더 많은 규제의 필요성을 강조한다면, 즉 규제를 위한 규제는 금융시스템의복잡성을 가중시켜 추가적인 시장실패와 왜곡을 초래할 수도 있으며, 많은 금융기관들을 같은 방식으로 행동하도록 하는 규제는 오히려 시스템적 문제를 더 쉽게 악화시킬 수 있다. 뿐만 아니라, 복잡한 적응시스템 내에서는 모든 정책이 그러하듯이 의도하지 않았던 결과가 발생할 가능성이 상존한다. 규제가 가져오는 이러한 단점과 관련하여 일각에서는 시장실패에 대한 규제를 원점에서 재검토하여 시장실패를 초래하는 법령과 정책을 제거해 나가는 동시에 금융기관의 투명성을 한층 더 강화함으로써 시장규율(market discipline) 을 향상시킬 필요가 있다고 한다. 또한 시장 내 무분별한 행동을 조장하는 인센티브 시스템을 개선하고 자율규제(self-discipline)를 유도할 것을 주장하기도 한다. 이를 위해서 고객을 위한 수탁자(fiduciary)로서의 책임의식을 갖고, 근시안적인 투자전략을 조장하는 인센티브의 지급을 줄이며, 무분별한 위험감수(risk taking)에 대해서는 법적 제재를 강화하는 등의 조치가 필요할 것이다. 이렇듯 시장규율과 자율규제를 증대시키는 조치는 규제기관의 규제필요성을 감소시킬 것이고, 종국에는 ‘금융안정’이라는 목적달성에 이러한 접근방식도 다각도로 고려해야 할 것이다. 2008년 금융위기 이후 시행된 국제적 차원의 규제노력에 대한 검토와 평가가 아직 마무리된 것은 아니지만 지속적으로 진화하는 금융규제의 속성을 감안할 때 그 과정이 끝나기만을 기다릴 수는 없을 것이다. 따라서 본고는 금융기관, 특히 그림자금융과 보험회사, 그리고 연기금의 건전성 규제에 대한 최근의 국제적 논의와 발전과정을 일괄하여 검토⋅분석하고, 향후 필요한 규제노력과 조치 등을 제안함으로써 국내법의 개선을 위한 시사점을 도출하고자 한다. 다만, 지면의 제한과 연구범위의 적절성 등을 고려하여 본고에서는 상기 금융기관의 건전성 규제에 대한 국제적 논의와 이에 따른 개선과제를 도출하는 데에 그 목적을 한정하기로 한다.
Abstract
It is now seven years since a devastating financial and economic crisis rocked the global economy. Supported strongly by the G20 process, international regulators led by the Financial Stability Board (FSB) have been working hard ever since to develop new regulatory standards designed to prevent a recurrence of these events. These international standards are intended to provide guidance for the drawing up of national legislation and regulation, and have already had a pervasive influence around the world. This article reviews recent international developments concerning the prudential regulation of financial institutions: the shadow banking system, insurance companies and pension funds. It concludes that, while substantial progress has been made, the global economy nevertheless remains vulnerable to possible future financial instability. This possibility reflects two sets of concerns. First, measures taken to manage the crisis to date have actually made the prevention of future crisis more difficult. Second, the continuing active debate over virtually every aspect of the new regulatory guidelines indicates that the analytical foundations of what is being proposed remain highly contestable. Looking forward, the financial sector will undoubtedly continue to innovate in response to competitive pressures and in an attempt to circumvent whateverregulations do come into effect. If we view the financial sector as a complex adaptive system, continuous innovation would only be expected. This perspective also provides a number of insights as to how regulators should respond in turn. Not least, this article suggests that attempt to reduce complexity would not be misguided and that complex behavior need not necessarily be accompanied by still more complex regulation. Removing impediments to more effective self-discipline and market discipline in the financial sector would also seem recommended.
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