헌법적 동질성 실현의 문제로서 지방분권과 지역주민의 권리
Decentralization and Rights of Local Citizen as Commandment of Constitutional Homogeneity
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초록
분권의 목적은 지역적 자치행정을 통해서 지역적인 정치적 독자성을 구축하는것이다. 이러한 분권을 통한 지역적 정치적 독자성 구축은 분권을 통한 지역주민의 민주적 참여과정의 확대가 지역주민의 권리를 강화시키는 중요한 수단이 된다는 것을 의미한다. 더 나아가서 분권화 과정은 중앙정부 뿐만 아니라, 협력하는지방정부들의 자발적인 개혁준비적 태도를 전제한다. 가장 중요한 것은 각 지방정부와 이에 속한 주민들의 개혁에 적극적 의지와 개혁에 소요되는 비용에 대한 재정적 부담이다. 중앙집권적인 획일적인 수직적 정치문화를 개선하고, 한국형 민주주의 실질적발전을 실현하기 위한 핵심적 방안은 대한민국의 국가구조를 지방분권으로 혁신하는 것이다. 헌법차원에서 분권화를 실현하기 위한 가장 중요한 것은, 단지 지방자치에 대해서만 규정하고, 지방분권에 대한 명문의 규정을 두고 있지 않은 현행헌법의 규정을 고려해 볼 때, 예컨대 연방제의 도입과 독일의 연방참의원(Bundesrat)과 같은 지역분권을 지원하는 상원의 존재를 전제로 한 양원제의 도입과 같은 가장 강력한 지방분권을 위한 헌법개정을 시도하는 것이 제일 바람직한 방법이라고생각된다. 지방분권에 대한 직접적인 명문규정을 두고 있지 않은 우리 현행헌법에서는 단지 제123조 제2항에서 국가의 지역경제육성의무만을 규정하고 있을 뿐, 지방정부의 재정자립도 확보의 핵심적 구성요소인 중앙과 지방간의 조세배분과 재정조정에 대해서도 아무것도 규정하고 있지 않고 있다. 이러한 헌법적 상황을 고려해서우리 헌법은 지방세와 지방재정에 대한 발전 방안에 대해서도 어떠한 기본적 틀도 설정하지 않고, 이를 오로지 입법자의 입법형성의 자유에 맡기고 있다고 해석해야만 하는가? 아마도 이러한 헌법해석론은 정당화될 수 없다고 생각해 본다. 이에 대한 논의를 보다 심화시키기 위한 전제조건으로서 독일 기본법상의 조세배분과 재정조정에 대하여 살펴보는 것은 장래의 헌법개정에 있어서 중요한 재정헌법조항마련을 비교헌법적 의미를 가진다고 생각해 본다. 그 외에도 우리나라와 달리 연방국가인 독일은 기본법 제104a조의 상호관련성원칙(Konnexitätsgrundsatz)에 따라 기본법에 별도로 규정한 경우가 아니면 연방과 주의 예산은 별도로 관리된다. 그럼에도 불구하고 독일은 연방의 주에 대한 재정적 지원을 헌법에서 별도로 규정하고 있다. 독일은 주의 경제구조의 개선이나 주에 대한 재정적 지원의 문제를 공동체의 사무로서 헌법 속에 규정하고 있고, 이는 대한 연방의 법률제정의 권한을 전제로 하고 있다. 독일에서 연방의 지역경제구조에 대한 지원은 기본법 제91a조 제1항 제1호 뿐만 아니라 기본법 제104b조제1항의 적용범위에 해당한다. 지방분권을 위한 헌법은 지방분권 실현을 위한 중앙과 지방정부의 발전적 협력을 통한 헌법적 분권실행 구상과 그 프로그램 및 이러한 프로그램의 양자의 공동협력을 통한 실행과정의 보장을 통한 분권화 과정의 증진 그리고 최종적으로 지역적 자치행정의 강화까지 포함하고 있어야만 한다. 그럼에도 불구하고 우리 헌법속에는 이러한 내용들이 전혀 규정되어 있지 않고 있다. 지방분권에 대해 규정하고 있는 지방분권 및 지방행정체계 개편에 관한 특별법 역시 지방분권의 문제를 단지 중앙정부와 지방정부 사이의 권한과 책임의 합리적인 배분의 문제로 축소시켜 보고 있다. 이러한 문제점들을 해결하기 위한 근거로서 연방과 주의 쌍방적 협력의 영역에있어서, 독일의 분권을 위한 연방과 주 사이의 발전적 협력의 가장 중요한 지원계획의 내용들은 우리 헌법상의 지방분권에 대한 공백상태를 메우는 비교헌법적 연구의 바탕이 되어야 한다고 생각해 본다.
Abstract
The aim of decentralization is to secure regional political originality andindependence through communal self-administration. Extension of democraticparticipation process through decentralization to construct a regional politicalindependence can be accepted the best way to strengthen rights of localcitizen. In 2004 the far-reaching plan of Korean government to move capitalGongju-Yongi 100 miles south from Seoul could not come true because ofthe ruling of the Korean Constitutional Court to decide it’s executing lawas unconstitutional. In the Korean Constitution there is no provision for decentralization andexist only Article 117 and 118 to guarantee communal self-administration. In this constitutional reality constitutional legitimizing basis for decentralizationcan be deduced from the commandment of constitutional homogenity not likein Germany as federal state but in Korea as concnetrated unbalanced unitarystate. In South Korea it will be the best way to secure decnetralization isconsolidation of dencentralization process through the law. It can be understoodas effort and trial to reform Korea’s government structure as concentratedunitary state sytstem through decentralization to solve so many problems dueto political and economic concentration in Seoul capital area.
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