지방자치단체의 과세자주권과 법정외세(法定外稅) - 일본의 예를 중심으로 -
自治財政権と法定外税
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초록
지방자치의 성공을 위한 필수전제조건은 지방자치단체의 과세권의 보장이라 할 수 있다. 재원의 확충과 과세자치의 보장 없이는 지방자치의 완성이란 있을 수 없다. 그렇다고 중앙에 의지하여 국세의 지방세로의 전환만을 주장하기에도 지방자치의 시대에 어울리지 않는 발상이다. 이에 필자는 본고에서 지방자치단체의 과세자주권의 문제를 검토하고, 조세조례주의의 원칙아래 과세자주권의 보장을 위한 하나의 방안으로서 법정외세의 도입을 주장하고 있다. 전체적인 내용으로서는 먼저, 지방자치단체의 과세자주권의 성격을 살펴보고 과세자주권이 헌법 제38조, 제59조, 제117조, 제118조에서 근거를 찾을 수 있고, 이러한 헌법상의 권리를 구체화하기 위하여 지방세법과 지방자치법 등이 제정되어 있음을 살펴보았다. 이러한 지방자치단체의 과세자주권의 보장은 전 세계적인 추세임은 유럽지방자치헌장에서도 나타나고 있다. 우리나라의 경우는 현재 제주특별자치도에서 법정외세를 제주특별법 제73조에서 인정하고 있다. 즉, 지방세법상 과세면제, 불균일과세 또는 일부과세를 조례로서 정할 수 있도록 함으로써 일정 부분에 대하여 지방세조례주의를 인정하고 있다. 다만 주목할 것은 지방세조례주의의 핵심인 세목결정권은 부여하고 있지 않다. 일본은 총무대신의 ‘동의’라는 조건을 전제로 지방세법에서 ‘법정외세’를 인정하고 있다. 본고에서는 일본 지방자치단체의 과세자주권의 문제를 요코하마시의 법정외세를 중심으로 살펴보고, 법정외세를 둘러싼 여러 문제점들을 살펴보았다. 특히 일본에서는 2000년 이후 계속되고 있는 지방분권개혁과정 속에서 지방자치단체가 시장경제의 모순을 극복하고 지역 환경을 보호하는 시대적인 사명감을 가지고 있음이 강조되고 있다. 그 과정에서의 지방자치권의 법제도적 확보와 이를 구체화하기 위한 지방자치단체의 과세자주권의 보장 그리고 그 방안으로 법정외세의 도입이 각 지방자치단체에서 적극적으로 시도되고 있다. 일본에서의 다양한 논의는 향후 우리가 ‘법정외세’를 적극적으로 도입하거나 제도적으로 정비함에 있어 많은 시사점을 주리라 생각한다.
Abstract
地方自治の成功のための必須条件は、地方自治団体の課税権の保障であることは言うまでもない。財源の拡充と課税自治の保障なくしては、地方自治の完成は成り立たない。そうであっても、中央の論理に依存して、国税の地方税への移転のみを主張することも、現在のような地方自治の時代には似合わない発想である。ここで、筆者は本稿で、地方自治団体の課税自治権の問題点を検討し、租税条例主義の原則の下で、課税自主権の保障の一つの方案として、 「法定外税」の導入を主張している。 全体的な内容としては、まず、地方自治団体の課税自主権の性格を考察し、課税自主権が憲法第38条、第59条、第117条および第118条から導かれるものであるし、このような憲法上の権利を具体化するために、地方税法と地方自治法が制定されていることを検討した。それから、このような地方自治団体の課税自主権の保障が、全世界的な傾向であることは、ヨロッパ地方自治憲章からもみられることである。 わが国の場合は、現在、濟州特別自治道において法定外税を濟州特別法第73条において認めている。すなわち、地方税法上、課税免除、不均衡課税あるいは一部課税を条例で定めうるとして、一定部分に対して地方税条例主義を認めている。ただし、地方税条例主義の核心である税目決定権はいまだに付与していないことには注目すべきである。 日本は総務大臣の 「同意」を条件にして地方税法で 「法定外税」を認めている。本稿では、横浜市の例を中心に考察し、法定外税をめぐる様々な問題点を考察した。特に、日本では、2000年以後、続いている地方分権改革の中で、地方自治団体が市場経済の矛盾を克服し、地域環境を保護する時代的な使命感を持つべきことが強調されている。そのなかで、地方自治権の法制度的な確保とこれを具体化するための課税自主権の保障の方案として法定外税の導入が、積極的に行われている。このような日本での多様な議論は、今後、わが国が 「法定外税」を導入するときおよびこれに関する制度的な整備をするときに、示唆することが大きいと考える。
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