일본 지방자치단체의 자치기본조례

현재의 세계사적 흐름 중 하나는 민주주의의 확대강화와 이를 위한 지방분권의 확대, 그리고 지방자치단체나 시민의 자기결정권을 강화하는 방향으로 나아가고 있다. 지방자치의 확대강화는 헌법이 규정하는 민주주의와 국민주권주의(인민주권주의)를 실질적으로 구현하고, 국민의 기본권 실현이라는 헌법의 궁극적 이념과 목적을 달성하는데 불가피하다. 이러한 지방분권의 세계적인 흐름 속에서 일본 역시 지방분권이 강조되고 있고, 2000년에는 지방분권일괄법이 제정되었다. 일본에서는 심각한 고령화 사회나 지방자치의 다양화, 국제화 등에 대응하기 위해 지방자치단체의 자립적 자치가 강하게 요청 받고, 또한 강력한 자치단체의 확립이 강조되고 있다. 이상과 같은 지방분권의 요청 속에서 2000년 ‘니세코정 마을 만들기 기본조례’가 처음으로 제정되고, 그 이후 많은 자치단체가 잇따라 자치기본조례를 제정하게 되었다. 자치기본조례는 “자치단체헌법”이라 일컬어지기도 하고, 그러한 자치단체의 기본적인 룰로 작용하기를 기대하며, 지금은 자치기본조례 제정이 마을 만들기를 위한 유행처럼 확산되고 있다. 한편 일본에서는 자치기본조례가 현재 전환기를 맞이하고 있다고 한다. 니세코정 마을 만들기 기본조례가 제정된 이래 다양한 자치단체가 니세코정 조례를 모델로 자치기본조례를 제정하였다. 니세코정 마을 만들기 기본조례가 대단히 모범적인 조례여서, 그 이후의 자치단체도 이 조례를 모델로 삼아서 제정하였기 때문에, 자치단체마다 지녀야 할 자치단체의 특색을 살리지 못하거나, 자치기본조례가 가져야 할 다양성을 잃지 않을까 하는 우려도 제기되고 있다. 또한 자치단체의 기본조례가 과연 필요한 것인가 라는 논의도 제기된다. 즉 자치기본조례는 다른 조례에 비해 너무 추상적이고, 자치기본조례의 제정으로 구체적인 불이익을 당할 사람이 거의 존재하지 않는 이념형 조례인 경우가 많다. 그래서 자치단체가 마음만 먹으면 어떤 지방자치단체나 비교적 쉽게 자치기본조례를 제정할 수 있다. 하지만 자치기본조례가 단순히 다른 자치단체의 모방에 그쳐버리면 그 의의는 반감될 것이다. 그런데 각 자치단체가 자치의 바람직한 방향을 모색하고 각 자치단체에 알맞은 자치기본조례를 제정해 나간다면 자치기본조례의 필요성 여부에 대한 논의는 자연스럽게 사라질 것이다. 그리하여 최근 일본에서는 지금까지 전국 각지에서 제정된 자치기본조례를 수용하여 그 장단점을 세밀하게 비교 분석함으로써, 지금의 자치기본조례와는 전혀 새로운 모습으로 진화된 ‘제2기 자치기본조례’의 제정을 위해 고민하고 있다. 그런데 최근 우리나라의 일부 자치단체에서도 일본의 자치기본조례와는 성격이 다르지만, 청주시를 비롯한 안산시가 주민참여 기본조례를 제정하였으며, 2008년 10월에는 대전광역시 대덕구가 주민참여 자치기본조례를 제정하였다. 일본의 자치기본조례가 지방자치 이념의 구현에 긍정적 기능을 수행해 나간다면, 앞으로 우리나라에서도 일본의 지방자치단체처럼 자치기본조례의 제정이 활발해질 것으로 예상된다. 그럴 경우 본 논문은 앞으로 예상되는 우리나라 자치단체의 자치기본조례의 제정에 좋은 시사점을 제공하게 될 것이다. 따라서 본 논문에서는 일본 지방자치단체의 최고법규이자 기본 룰로써 작용하고, 또 ‘마을 만들기의 나침반’으로서 기능을 수행하는 자치기본조례의 의의, 제정 배경 및 효과, 그 구체적인 내용과 제정절차에 대해 살펴보고, 그리고 자치기본조례의 법적 효력과 다른 규범과의 관계 및 조례의 실효성 확보방안에 대해 개략적으로 검토하였다. 이 논문이 일본 자치단체의 자치기본조례의 제정 배경 및 필요성, 그 구체적인 내용과 법적 쟁점들에 대한 이해를 도움으로써, 앞으로 우리나라 지방자치단체들도 자치기본조례의 제정을 통해 지방자치의 이념을 보다 실질적으로 구현하는데 기여할 수 있기를 희망한다. 아울러 국내 연구자들에게도 이 논문이 일본의 자치기본조례에 대한 이해와 연구에 작은 단서라도 제공할 수 있기를 기대한다.