주민소송․주민투표․주민소환을 중심으로 한 주민참여법제 小考
Die Rechtslehre der Bürgerbeteiligung durch Bürgerklage, Bürgerentscheid und Abwahl
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주민참여의 확대문제는 대의제 민주주의에 직접민주주의를 가미하려는 주민자치적 관점에서 논의되어야 하며, 이런점에서 지방자치의 핵심적 내용을 이룬다. 대표적으로 주민소송, 주민투표 및 주민소환 등이 적극적 주민참여의 모습으로 여겨진다. 주민소송은 중지청구소송, 행정처분에 대한 취소 또는 무효등확인소송, 해태사실의 위법확인소송, 손해배상청구소송․부당이득반환청구소송․변상명령청구소송 등 크게 4가지 형태로 구분할 수 있다. 일반적으로 주민소송은 지방자치행정에 대한 통제를 통해 주민의 직접 참여에 의한 지방행정의 공정성과 투명성 강화의 기능을 갖는다. 현행 지방자치법은 일본의 입법례를 참조하여 주민감사청구전치주의를 취하고 있다. 이것은 소송의 대상이 되는 문제를 자치단체 내에서 자율적으로 해결할 기회를 갖는 동시에, 남소의 문제를 예방할 수 있다는 측면에서 일견 긍정된다. 그러나 일본과의 제도적 환경의 다름을 고려하지 않은 채 필요적 감사청구전치주의를 택한 것에는 의문이 있다. 또한 주민소송의 대상획정 관련하여 문제가 존재한다. 현행 지방자치법은 공금의 지출 등 일정한 재무회계사항에 대해서만 주민소송의 대상적격을 인정하고 있는데, 재무회계행위의 범위 획정에 어려움이 있을 뿐 아니라, 특정의 정도에 따라 주민소송제도의 성패가 달려있음을 고려한다면 감사 청구한 사항과의 관련성에 있어서 과도하게 엄격한 의미의 동일성을 요구하는 것은 지양되어야 한다. 주민투표의 의의는 지방자치단체의 주민이 투표를 통하여 지방자치단체의 주요 결정사항에 관한 의사를 결집하거나 결정하는 제도라 논해지며, 2004.1.29 주민투표법이 제정되어 2004.7.30. 부터 발효하게 되었다. 동법에 따르면 주민투표는 크게 지방정책형/구속형 주민투표와 국가정책형/비구속형 주민투표로 나뉜다. 이러한 주민투표법제에 몇 가지 문제점이 제기된다. 우선 주민투표 대상측면에서, 현행법은 주민투표의 대상에 관해서는 positive식, 대상에서 제외되는 사항은 negative식으로 규정하는데, 지방자치단체의 예산․회계․계약 및 재산관리에 관한 사항 전반을 대상에서 제외한 것에는 문제가 있다. 주민투표 실시지역 설정에도 개선의 여지가가 있다. 주민투표제는 여러 가지 순기능과 역기능을 가진 마치 ‘두 날을 가진 칼’과도 같다. 주민투표제의 성공적 운영을 위해선충분한 양의 왜곡되지 않은 정보의 공개, 지방의회의 활성화, 지방정치에서의 정당 활동의민주화, 지역 시민사회의 민주화 등이 전제되어야만 한다. 주민소환은 대의제가 더 이상 작동하지 않는 비정상적인 상황으로부터 대의제를 보호하기 위한 최후의 수단이며, 이를 통해 주민의 참정기회를 확대하는 제도라 할 수 있다. 이러한 주민소환이 대의민주제의 보충적 기능을 넘어 직접민주제의 본질을 가지는지에 대해서는 견해가 대립하지만, 주민소환을 주민투표나 주민발안 차원과는 다른 대의제 보완기능이 강한 주민참여법제의 하나로 보는 것이 올바르다. 이런 주민소환과 관련하여 몇 가지 문제가 제기되는데 우선 주민소환대상의 적절성 여부가 그것이다. 주민소환법 제7조는 그 대상을 규정하고 있는데, 선출직 공무원 중 비례대표 지방의회의원과 교육감을 소환대상에서 제외하고 있다. 주민소환제의 취지가 주민참여 확대를 통한 지방자치행정의 민주성과 책임성 제고에 있다면 이들을 배제한 것은 문제가 있다. 둘째로 주민소환 청구사유가 법률에 규정되어 있지 않은바, 정치적 함의를 내포한 주민소환의 사유를 정형화하여 구성요건화 하는 것은 법기술적으로 난해한 작업일 것이며, 이는 독일과 일본의 입법례에서도 증명된다. 또한 주민소환이 상당한 숫자의 주민서명을 요구하는데, 소환사유까지 제한한다면 실제 주민이 주민소환제도를 활용할 가능성이 현저히 낮아질 우려도 존재한다. 주민참여라는 제도적 가치에 대해서는 모두가 인식을 같이 하고 있다. 참여는 민주주의와 불가분의 관계에 있으며, 지방자치 차원에서는 대의민주제와 직접민주제의 가교 역할을 담당한다. 우리나라의 주민참여 법제화는 외형적 기반을 갖추고 있으며, 제도의 정비 또한 상당부분 이루어졌다. 이제는 외연 확장이 아닌, 주민참여의 실질화를 도모해야 한다. 이를 위해주민참여의 전제조건이라 할 수 있는 정보공개의 활성화가 요청된다. 또한 주민참여에 따른주민상호간의 모순이나 대립을 조정하는 문제도 집중적으로 조명되어야 할 것이다. 그리고 주민참여법제의 완비는 부수적으로 지방의회와의 관계 재설정의 문제를 초래하기에 지방의회역할을 재설정이 요구된다.
Abstract
Unter dem Begriff der Bürgerbeteiligung wird ein Rechtssystem von Teilnahme der Bürger an der kommunalen Selbstverwaltung für Ergänzung der unmittelbaren Demokratie verstanden. Geht man davon aus, daß die kommunale Selbstverwaltung als Form der “Graswurzeldemokratie” bzw. “Schule der Demokratie” ist, leistet die Bürgerbeteiligung zu deren Verwirklichung einen großen Beitrag. Hinzu kommt, daß Bürgerbeteiligung in aller Regel als Instrument zur Lösung bestehender Problemen und Konflikte zwischen Politik und Verwaltung bezeichnet wird. Um eine umfassende Einführung der Bürgerbeteiligung zu ermöglichen wurden mittlerweile die davon betroffenen Gesetze erlassen und das Kommunalverwaltungsgesetz in einiger Maßen geändert. Mit dieser Abhandlung werden die wichtigen Inhalte von Bürgerklage, Bürgerentscheid sowie kommunaler Abwahl auseinandergesetzt und die Lösungsansätze der diesbezüglichen aktuellen Rechtsproblemen versucht. Was die Bürgerklage anbelangt, muß sie durch sachliche Billigkeit und die bindliche Rechtskraft als Popularklage für die Verantwortlichkeit der Kommue eine große Rolle spielen. In disem Sinne läßt sich Raum der Verbesserung der sich auf die Bürgerklage beziehenden Vorschriften des Kommunalverwaltungsgesetzes finden. Zu nennen sind unter anderem die Gegenstände, die Klagebefugnis, die Voraussetzungen der Klage usw. Mit dem Erlass des Bürgerabstimmungsgesetzes im Jahr 2004 wurden die Rechtsproblemen des Bürgerentscheids zum Teil gelöst. Gemeint ist damit, daß der Bürger im Grunde genommen die Durchführung des Bürgerentscheids anspruchnehmen und der Bürgermeister selbst oder aufgrund der Entscheidung der Gemeinderates diese Referendeum durchführen kann. Noch zu klälen sind die Rechtsnatur des Bürgerentscheids - also Grundrecht oder Recht auf dem Ebene des Gesetzes, Wirkung und Gegenstände des Bürgerentscheids im Bereich der sog. Staatspolitik. Trotz der Gegenmeinung , daß die Abwahl eine Fehrgeburt auf der Welt der repräsentative Demokratie sei, ist sie ein sehr effektives Mittel, um die Interesse der Bürger vom Amtmißbrauch ihrer Repräsentative zu behaupten und bewahren. Im Sinne der Erweiterung der Abwahl ist die Nichtregelung deren Voraussetzungen anzunehmen. Fraglich ist aber die Beschränkung der Gegenstände der Abwahl auf den Wahlbeamten. Darüber hinaus soll der Beamte beispielsweise nur durch die Zustimmung von zwei Drittel der abgegebenen Stimmen der Abgeordneten des Gemeinderates vorläufig seines Amtes enthoben werden, da willkürliche Beendung des Beamtenverhältnises zu vermeiden ist.
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