지방재정과 자치조직권

우리나라의 지방자치는 제도의 본격적인 실시가 20년을 넘어 성년에 이르렀으면서도 아직 제대로 된 지방자치의 경험이 없다는 기형적 역사에 서 있는바, 지방자치의 이상적 실현을 위해 자치권의 실질적 보장과 확대가 필요하다는 논의와 주장은 지방자치법제에 있어서는 너무나 흔하게 접하는 주제이다. 자치권의 확대논의와 관련하여, 지방자치단체의 자치입법권이나 자주재정권의 문제에 비하여 자치조직권의 문제는 현실적으로나 규범적으로 상대적으로 소홀하게 다루어진 것으로 보이며, 아마도 그 배경에는 조례로 대표되는 자치입법권과 자주재정은 지방자치의 직접적이고 외부적인 결과물로서 드러나는데 반해, 자치조직의 문제는 행정내부적인 것으로 치부되었기 때문이 아닌가 싶다. 그러나 본질적으로 본다면, 지방자치의 외부적 결과물로서 입법 및 재정의 자주성의 문제는 외부적 결과물의 창조를 위한 행위체로서 지방자치단체 내부적 조직 구성의 자율성과 자주성의 문제와 직결될 수밖에 없는바, 자치조직권은 자치입법권 및 자주재정권의 보장과도 직접적인 상관관계에 있다고 할 것이다. 특히 규범적으로도 지방자치단체에게 인정되는 자치권, 소위 자치고권은 헌법상 보장된 자기책임성의 실현을 구체화하는 법적 수단이다. 결국 지방자치단체의 자치권은 헌법상 지방자치단체에게 부여된 임무를 효율적으로 수행하게 하는데 봉사하는 것으로, 자치고권은 한정적으로 열거될 수 있는 것은 아니라고 하더라도 적어도 지방자치의 이상적 실현을 위해 충분하고 적절한 것이어야 하는바, 지방자치단체에게는 자치조직권, 자치행정권, 자주재정권 및 자치입법권 등이 ‘자치고권’으로서 일반적으로 인정되고 있다. 결국 지방자치단체의 자치고권은 외형상의 구분에도 불구하고 상호간의 본질적 관련성을 가지며 서로 분리될 수 없는, 지방자치의 본질상 불가결한 권한의 묶음에 해당하는 것으로, 헌법상 보장된 지방자치의 이상적 실현을 위한 구체적 수단이라는 점에서 권한의 묶음 중 어느 하나의 권한의 결여는 자치권에 대해 총체적 기능부전을 가져오게 된다. 지방자치의 헌법적 보장으로 내용으로서 전권한성 및 자기책임성의 보장을 위해서는 전통적으로 사무, 입법 및 재정에 대한 자주적 권한이 이상적 지방자치를 위한 3輪으로서 불가결한 것으로 강조되어 왔다. 그러나 이는 자치조직권에 대해서도 마찬가지인바, 사무, 입법 및 재정에 대한 자율성이 보장되는 경우에도 이를 실제로 집행하는 조직 및 인사와 관련하여 자율성이 보장되지 못한다면 이 역시 완전한 자치라고 할 수는 없으며, 특히 현대 행정에 있어 집행권으로서 행정의 재량 영역이 증가하고 있음을 고려할 때, 자율적인 조직 구성의 필요성은 더욱 커진다고 할 것이다. 결국 자치조직권은 이상적 지방자치를 위해서는 불가피한 기본적인 전제가 되는 것으로서, 숨어있는 4輪에 해당하는 것인바, 이는 규범적으로 볼 때, 법률에 의해서도 침해할 수 없는 헌법적 보장의 본질적 내용에 해당하는 것이다. 지방자치단체의 자치권은 형식적으로 부여되는 것이 중요한 것이 아니라, 부여된 자치권의 실제적이고 실질적인 구현이 중요한바, 현대 행정의 특성상 사무의 자율적 수행을 위해서는 그에 관한 입법, 재정은 물론 그 이면으로서 조직 및 인사에 대한 자율성의 최대한 보장 역시 불가피한 규범적 과제이자 명령이다.