원칙중심 규제: 왜, 어떻게 해야 하는가? 영국의 경험으로부터 얻는 시사점
Principle-based regulation: why and how should it be adopted? Lessons from the experience of the UK
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초록
모든 규제내용을 세세히 법규에 기재하는 우리나라의 금융규제 체계의 문제점에 주목하고 원칙중심 규제체계로 전환하자는 목소리가 업계 뿐만 아니라 학계에서도 늘어나고 있다. 이 글은 그 대안으로 제시되는 원칙중심규제 체계가 그 주창국인 영국에서 어떻게 운영되고 있는지 살펴보고, 우리나라에 적용하기 위한 실천적 방안에 대해 논의한다. 어느 규제체계나 안정성과 합리성이라는 두 가치를 추구해야 하는데, 이 두 가치가 서로 상충관계에 있는 경우가 많다는데 문제가 있다. 규정은 규제체계의 안정성을 제고할 수 있지만, 예상치 못한 상황에서는 규제의 합리성을 떨어트린다. 재량은 규제의 합리성을 추구하는데 적합하지만, 재량의 범위가 넓어지면 규제의 안정성을 훼손한다. 원칙중심규제는 규정과 재량을 조화롭게 사용하여 규제체계의 안정성과 합리성을 모두 달성하려는 시도이다. 먼저 규정제정 측면에서, 영국은 Principle, Rule, Guidance 등 다양한 유형의 규정 형태를 통해 규정집을 구성하는데, 이들 서로 다른 유형의 규정들은 추상성의 정도, 위반시 제재효과 및 민사상 책임부과의 차이로 설명될 수 있다. 영국은 다양한 규정형태를 함께 사용하여 규제의 안정성과 합리성을 동시에 추구한다. 영국의 원칙중심규제의 집행전략은 금융회사들의 규제 준수를 지원하는 준수중심 집행전략을 바탕으로 하되, 주변 환경과 기존 집행전략의 성과 분석을 바탕으로 지속적으로 수정되어 왔다. 글로벌 금융위기 전까지 증거에 입각한 개입(evidence-based intervention)에서 적극적 개입(proactive intervention) 전략으로 전환하였고 개인에 대한 제재인 Senior Managers and Certification Regime 도 도입하였다. 한국의 금융규제체계는 규칙중심 규정체계와 제재중심 집행체계가 결합된 형태인데, 이런 체계는 규제의 집행자와 피규제자 모두 규제의 목적을 잊고 규정의 문구에 매몰되는 규제문화를 만들고 있다. 규제의 목적에 집중하는 원칙중심규제를 통해 한국 금융규제체계의 비합리성을 개선할 수 있을 것이다. 원칙중심규제 실현을 위해 규제 집행 측면에서는 규제의 문구가 아니라 목적의 위반 여부에 따라 제재여부를 결정하고, 제재 및 준수지원 한쪽에 치우치지 않는 균형잡힌 접근을 하여야 한다. 규정 제정 측면에서는 추상적이고 목적 지향적인 원칙과 원칙의 구체적 내용을 설명하는 하위규정을 조화롭게 사용하여야 한다.
Abstract
There has been increasing voice speaking up about the problem of rule-based regulation and arguing transition to principle-based regulation in financial regulatory system in South Korea. This article shows how principle-based regulation has been implemented in the UK and discuss the practical way how South Korea adopts it. Any regulatory system should pursue two important values, which are stability and rationality, but the problem is that the two values are in trade-off relationship in many situations. Rules are good instruments to enhance stability of a regulatory system but it may deteriorate rationality of the system in unexpected situations. Discretion is a proper tool to pursue rationality but it may damage stability. Principle-based regulation is an attempt to maximize stability and rationality in financial regulatory system by using rules and discretion in harmonize. In terms of rule-making, the UK formulates its rulebook with various types of rules such as Principle, Rule, and Guidance, and these rule types have different level of abstractness, regulatory sanction on breach and civil responsibility in court. The UK seeks stability and rationality in the regulatory system by utilizing these various rule types. The UK’s enforcement strategy can be said to be oriented to compliance-focused approach but it has been adapted to changing environment on the basis of evaluation of the previous strategy. The UK changed from evidence-based intervention before the global financial crisis to proactive intervention, and recently adopted Senior Managers and Certification Regime which seeks personal responsibility in financial institutions. Financial regulatory system of South Korea is mixed with rule-based rule-making and deterrence-focused enforcement approach, which induces regulatory culture where both of regulator and regulatee to stick to the letter of rules instead of regulation’s purpose. Principle- based regulation that focuses on regulatory purpose can fix the irrationality of financial regulatory system in South Korea. In order to implement principle-based regulation, breach of regulatory purpose should be sanctioned instead of breach of letters of rules and balanced approach focused both on deterrence and compliance is required. In terms of rule-making, abstract and purposive principles and subordinate rules should be used in harmonize.
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