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헌법 개정과 토지공개념

Constitutional law and the public land concept

김광수
한국토지법학회 (Korea Land Law Studies Association)|2018.06|토지법학 (LAND LAW REVIEW)|제34권 제1호|pp. 29-58|DOI 10.22868/koland.2018.34.1.002

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수용헌법 개정토지공개념토지사용토지재산세
주제분류법학

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이 글은 최근 발표된 헌법개정안에서 담고 있는 토지공개념 헌법입법에 관한 쟁점을 검토하기 위하여 작성되었다. 청와대는 2018년 3월 22일 헌법개정안 전문을 발표하고 이를 3월 26일 법제처장을 통하여 국회 입법처에 송부하였다. 이번 헌법 개정안에서 가장 쟁점이 되는 부분은 역시 권력구조(정부형태)에 관한 부분이다. 제출된 개정안은 5년 단임의 대통령제를 4년 중임으로 변경하는 안을 포함하고 있다. 이밖에 헌법 개정안의 중요 쟁점으로는 헌법전문, 기본권, 국민주권, 지방분권이 거론되었는데 이에 못지않게 토지공개념이 주요 쟁점으로 부상하였다. 그만큼 파괴력이 있는 개념이라고 할 수 있다. 토지공개념과 같은 영향력 있는 개념의 헌법 도입시에는 국민들의 충분한 이해와 동의절차가 필요하다. 이번 헌법 개정안에 반영된 토지공개념은 논의과정에는 그리 부각되지 않다가 개헌안에 최종 반영되었기 때문에 파장이 컸다고 할 수 있다. 헌법은 최고법이고 경성법이기 때문에 엄중한 의미를 가지며 고치기가 쉽지 않다. 따라서 개정에는 충분한 설명절차가 필요하다. 물론 헌법에 도입된다고 해서 모든 토지문제가 일거에 해결되는 것은 아니며 이를 계기로 법률의 정비가 시작되어야 한다. 그간 토지공개념의 실천 방법으로 토지거래 신고·허가제, 개발이익환수제, 양도소득세, 종합부동산세제 등이 존재한다. 토지초과이득세와 택지소유상한제는 혁신적인 내용을 담고 있었으나 헌법불합치 혹은 위헌결정을 받은 바 있다. 그리고 경제위기를 맞으면서 제도 자체가 소멸한 이력이 있다. 토지공개념이 토지의 특수한 자원으로서의 성격으로 인하여 반드시 도입(혹은 부활)이 필요하지만 법만으로 이상적 체계를 구비하는 데는 한계가 있다. 다른 법률과 마찬가지로 국민들의 동의와 지지, 장기적이고 종합적인 토지계획, 여타 법률과의 조화와 규범의 체계정합성 등을 필요로 한다. 참고문헌에서 보듯이 좁은 국토면적과 부동산 가격의 폭등이 가져오는 사회문제로 인하여 토지공개념에 대한 국민적 지지는 매우 높다고 할 수 있다. 이런 국민들의 여망을 담아 토지문제를 완화할 수 있는 입법의 지혜가 필요하다.

Abstract

President Moon announced the proposal of amendment of the Constitution on March 22, 2018 and sent it to the Legislative branch on March 26. The most important issue in the revision of the Constitution is the part of the power structure(government form). The proposed amendment contains a proposal to change the presidential system of five-year one term to four-year two terms. In addition, the major issues of the Constitutional amendment were the preface of the Constitutional law, fundamental rights, national sovereignty, and decentralization. As such, public land concept has emerged as a major issue. It is a concept that has such a destructive power. When introducing influential concepts such as public land concept, sufficient understanding and consent procedure of the people is necessary. The public land concept reflected in the amendment bill of the Constitution was not so significant in the discussion process, but it was reflected in the constitutional amendment bill. The constitution is the highest law and it is strict law, so it has a strict meaning and it is not easy to repair it. Therefore, amendment requires sufficient explanation procedures. Of course, the introduction of the Constitution does not solve all the land problems at once, and it will be necessary to start the maintenance of the law. In the meantime to enforce public land concept, there have been land transaction notification and permission system, development profit return system, transfer income tax, comprehensive real estate tax system, and so on. Land excess tax and land ownership ceilings were innovative, but the Constitutional Court declared them incompatible or unconstitutional. And there is a history that the system itself has vanished in the face of the economic crisis in the late 1990s. Although the introduction of land (or resurrection) is necessary due to the nature of land as a special resource of nation, there is a limit to the ideal system by law alone. Like other laws, it requires people’s consent and support, long-term and comprehensive land planning, harmonization with other laws, and systematic reconciliation of norms. As shown in the literature, public support for land public opinion is very high due to the social problems caused by the narrow land area and the surge in real estate prices. We need the wisdom of legislation to mitigate land problems with the hope of these people.

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