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논문KCI 등재후보

문화재보호(文化財保護)와 재산권보장(財産權保障)에 관한 소고(小考) - 특히 기념물보호와 관련된 독일 입법례와의 비교법적 고찰을 중심으로 -

Protection of Cultural Properties and the Guarantee of Property Rights - Focused on comparing and analyzing german law related to cultural monument protection -

정남철
헌법재판소 (Constitutional Court of Korea)|2017.11|헌법논총|제28권 |pp. 253-299

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존속보장공용수용재산권보장분리이론SonderopferTrennungstheorie공물EnteignungEigentumsgarantie문화재보호특별희생형식적 수용개념문화고권재산권의 내용한계규정조정적 보상부 내용한계자갈채취판결원전폐쇄 결정기념물보호재화획득Kulturhoheitöffentliche SachenKulturgutschutzBestandsgarantieInhalts- und Schrankenbestimmungausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmungformeller EnteignungsbegriffNassauskiesungsurteilAtomausstieg-UrteilDenkmalschutzGüterbeschaffung

초록

문화재보호와 재산권보호는 밀접한 관련을 가진다. 독일에서는 기념물보호와 재산권 보장은 종식되지 않은 논제의 하나로 평가받고 있다. 문화재는 한 나라의 역사와 전통을 반영하고 있다. 문화재를 역사적, 예술적, 그리고 학문적인 관점에서 보존하거나 유지해야 할 이유가 있는 경우 공익이 있다고 볼 수 있다. 문화재는 사소유권이 인정되지만, 보존공물로서 각종 공법적 규제를 받는다. 문화재의 보호를 위한 토지이용규제에 대해서도 공용수용으로 이해하고, 특별한 희생이 있는 경우에 손실보상을 해야 한다는 견해도 있다. 이에 반해 우리 헌법재판소는 분리이론에 기초하고 있으며, 이러한 토지이용규제를 재산권의 내용한계로 이해하고 있다. 2009헌바328 결정에서 공용수용의 개념과 요건에 관한 심사를 우선적으로 하지 않은 것은 문제점으로 지적할 수 있다. 이에 반해 독일 연방헌법재판소는 특히 기념물보호판결에서는 건축기념물의 제거에 관한 법률(라인란트･팔츠 주 기념물 보호 및 진흥법)의 해당 규정이 공용수용에 해당하는지 여부를 우선적으로 검토하였다. 또한 재산권 보장과 관련된 비례의 원칙에 관한 심사는 일반적인 기본권 제한 심사와 구별되어야 한다. 1981년 독일 연방헌법재판소는 유명한 자갈채취 판결을 내렸다. 이 판결은 “패러다임의 변화”라고 표현될 정도로 당시에 지배적이던 도그마틱의 변경을 가져왔다. 2011년 원자력법 개정안(원전폐쇄법)에 대한 독일 연방헌법재판소의 결정에서 ‘재화획득’이 공용수용과 재산권의 내용한계의 구별과 관련하여 필요한 요건인지가 다투어졌다. 연방헌법재판소는 재화획득과정을 공용수용의 구성적 표지로 인정하였다. 보상부 공용수용과 재산권의 내용한계를 어떻게 구별하는지, 재산권의 제약에 관한 규정이 보상부 공용제한이나 공용수용, 또는 단순한 재산권의 내용한계 중에서 어디에 속하는지를 판단하는 것은 매우 어려운 일이다. 이와 관련하여 헌법 제23조 제3항에 따른 공용수용의 요건을 명확히 확정하는 것이 문제해결의 핵심이다.

Abstract

Der Denkmalschutz bezieht sich auf Eigentumsschutz. In Deutschland wird das Thema “Denkmalschutz und Eigentum” heute noch als unendliche Geschichte erfasst. Denkmäler widerspiegeln sich Geschichte und Tradition in einem Land. Wenn historische, künstlerische, oder wissenschaftliche Gründe für Erhaltung und Nutzung von Sachen vorliegen, so besteht ein öffentliches Interesse. Obwohl sich die Denkmäler manchmal im Privateigentum befinden, werden sie als öffentliche Sachen mehrfach beschränkt. In der koreanischen Literatur soll teilweise die Bodennutzungs- beschränkung zum Denkmalschutz entschädigt werden, wenn ein sog. “Sonderopfer” besteht. Demgegenüber basiert sich nicht zuletzt der koreanische Verfassungsgerichtshof (KVerfGH) auf sog. “Trennungstheorie”. Dabei wird die Bodennutzung zum Denkmalschutz als Inhalts- und Schrankenbestimmung verstanden. Es ist sehr problematisch, dass das KVerfGH in einer Entscheidung (2009 Hunba 328) Begriff und Anforderungen der Enteignung nicht nachgeprüft hat. Das deutsche BVerfG hat demgegenüber im sog. Denkmalschutz-Urteil nachgeprüft, ob zunächst eine Regelung im rheinland-pfälzischen Denkmalschutz- und –pflegegesetz zur Beseitigung von Kulturdenkmälern also eine Enteignung ist. Darüber hinaus ist jedoch zu beachten, dass die Verhältnismäßigkeitsprüfung in der Inhalts- und Schrankenbestimmung anders als die als Rechtfertigung von Beein- trächtigungen in den allgemeinen Grundrechten ist. Das deutsche BVerfG erging im Jahre 1981 den berühmte Nassauskiesungsbeschluss. Diese Entscheidung hat die zuvor herrschende Dogmatik zum Eigentumsgrundrecht gewechselt. Dies ist von Paradigmenwechsel gesprochen. Im Urteil des deutschen BVerfG zum Atomausstiegsgesetz 2011 (Atomausstieg-Urteil) war sehr umstritten, ob eine Güterbeschaffung in Bezug auf die Unterscheidung zwischen Enteignung und Inhalts- und Schrankenbestimmung noch erforderlich ist. Diesbezüglich hat das deutsche BVerfG auch den Güterbeschaffungsvorgang als ein konstitutives Enteignungsmerkmal anerkannt. Dabei handelt es sich darum, ob und wie sich Inhalts- und Schrankenbestimmung und Enteignung unterscheiden. Des Weiteren ist umstritten, ob die einschlägigen Bestimmungen entschädigungspflichtige Eigentumsbeschränkung, Enteignung, oder eine bloße Inhalts- und Schrankenbestimmung darstellen. Vor allem kommt es darauf an, Voraussetzung und Begriff der Enteignung nach Art. 23 Abs. 3 Koreanischer Verfassung (KV) festzustellen.

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