국회의원 지역선거구 획정의 헌법적 한계
Constitutional Limits on Boundary Delimitation
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초록
국회의원 지역선거구를 획정함에 있어서 국회의 입법재량이 어느 정도 허용되는가는 오랜 난제의 하나이다. 2001년 헌법재판소는 최대선거구와 최대선거구간 인구편차의 허용한도를 3:1로 보았다. 그런데 이를 문제 삼는 헌법소원심판이 지난 2012년 3월 청구되었다. 이 사건의 논점은 선거구 인구편차의 허용 한도, 게리맨더링의 해당 여부, 선거구 획정절차와 헌재의 역할 세 가지라 할 수 있다. 첫째, 선거구 인구편차를 평등선거권 내지 평등선거의 원칙에서 접근하여 이를 최대한 엄격하게 제한하려 하고, 선거구 획정에서 인구비례원칙에 의한 투표가치의 평등을 다른 요소에 비하여 「기본적이고 일차적인 기준」으로 보는 헌재의 논리는 여전히 타당하다. 그런데 또 다른 선거구 획정 기준으로서 이익의 일치(이익공동체) 개념을 들 수 있다. 기능적으로 볼 때, 이익의 일치 기준은 인구의 균등성 기준을 보완 내지 수정한다. 우리 국회의원선거체계의 제도적 속성을 고려할 때, 지역선거구간 인구편차의 허용 한도는 최소한이어야 하며 또한 선거구는 이익공동체로서의 속성을 최대한 유지하여야 할 것이다. 그러한 점에서 평균선거구와의 인구편차를 상하 33⅓% 이하로 하는 것, 즉 최대선거구와 최소선거구의 인구비율을 2:1로 하는 것이 타당하다고 본다. 따라서 현행의 3:1은 위헌이라고 하겠다. 둘째, 개정된 공선법 제25조 제1항의 내용에 게리맨더링의 허용가능성이 포함되어 있다고 추정되지만 이로 말미암아 바로 그 규정의 위헌성을 다툴 수는 없다고 본다. 또한 어느 지역이 다른 국회의원지역구에 속하게 된 것에 차별의도가 있었다는 의심의 여지가 있을지라도 그러한 차별의 효과가 명백히 나타났다고 볼 수 없거나, 한 지역의 분할·편입으로 이익공동체가 유지되지 못하였다고 볼 수 있는 근거가 약한 경우에는 게리맨더링에 해당한다고 할 수 없다. 셋째, 헌재는 국회의 선거구 획정이 헌법상 평등선거의 원칙에 따른 일정한 인구편차의 한계를 벗어났다고 판단할 때 그 위헌성을 이유로 헌법불합치 결정을 하여야 한다. 아울러 바람직한 선거구 획정에 관한 입법적 지침을 암시, 때로는 제시하는 것이 필요하다고 본다. 이는 헌재가 민주정치과정에서 담당할 수 있는 「소극적 입법자」의 역할이라고 하겠다.
Abstract
It is one of knotty subjects to what degree the discretion of legislation could be allowed to the National Assembly in delimiting electoral districts. According to the Constitutional Court, the maximum deviation of the constituency population is up to ±50%(i.e. the ratio of population size between the largest district and the smallest one=3:1). Last March 2012 was filed a constitutional complaint, the issues of which are allowance of the population variance, gerrymandering, and the role of the Constitutional Court in the constituencies delimitation process. Firstly, still is valid the Court's logic that the population deviation should be limited strictly as much as possible according to equal vote and right to equality, and that the equity of voting value should be regarded as "a basic, primary standard" according to the proportionality of population in the constituency delimitation. But there is another criterion of the constituency delimitation: communities of interest which functionally complements and/or corrects the criterion of equal population in districting. Considering the properties of the current National Assemblymen electoral system, the deviance of population in the constituencies must be allowed strictly and the electoral districts should be maintained as communities of interest as much as possible. It is therefore reasonable that districts are drawn within the deviation equal to or less than 33⅓% of an average population of the constituency, i.e. up to the 2:1 ratio between the largest electoral district and the smallest one. Consequently, the current ratio 3:1 is unconstitutional. Secondly, although the amended Article 25 paragraph 1 of the Public Official Election Act seems to have the possibility of allowing gerrymandering, such probability itself can not be held unconstitutional. And if, although there is a suspicion of discrimination in that an area is included in a newly drawn constituency, an effect of such discrimination can not be seen clearly, the boundary delimitation is not a gerrymandering. Thirdly, when the Court finds the boundary delimitation of the National Assembly exceeds the limits of the population deviance in accordance with the principle of equal vote, the Court should hold it nonconforming to the Constitution. It is also necessary to suggest or imply the guidance on the preferred electoral district delimitation. It can be a role of the Court as a passive legislator in the political process of a democracy.
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