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행정제재에 관한 법제 개선 방안 - 벌칙 중심 규제의 개혁을 위한 시론 -

Improvement methods of the legislation on administrative sanctions - Proposal to reform punishment-oriented regulation -

송시강
법학연구소 (The Institute of Legal Studies Konkuk University)|2022.12|홍익법학 (Journal of hongik law review)|제23권 제4호|pp. 33-85|DOI 10.16960/jhlr.23.4.202212.33

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과징금과태료행정제재행정형벌administrative sanctionadministrative criminal penalty행정집행ensuring measurement of administrative effectivenessadministrative executionadministrative civil penalty
주제분류법학

초록

규제개혁에 관한 논의는 오래되었지만 최근 논의의 흐름에 특징이 있다면 규제의 수단으로 형벌이 남용되는 추세에 대한 비판에 초점이 맞추어진 점을 들 수 있다. 다시 말해, 형벌의 폐지나 완화가 규제개혁에 관한 논의의 핵심이 된다는 것인데, 이는 형사재판이 범죄에 대한 대응이 아니라 규제를 집행하는 현장이라는 실상이 잘 드러나는 대목이다. 이러한 형벌의 과잉과 남용이라는 현상은 다양한 원인에 의한 것이겠지만, ‘행정의 실효성 확보수단’ 이라고 불리는 행정법상 체계가 가지는 여러 문제점도 상당한 원인을 제공하고 있다. 대표적으로, 우리 학설은 행정벌을 형사벌과 구별하는 한편으로 행정벌을 다시 행정형벌과행정질서벌로 구분하지만, 행정형벌을 일반형벌과 구별하는 프랑스법에서는 행정질서벌의개념을 알지 못하고, 행정질서벌의 개념을 고안한 독일법에서는 오늘날 행정형벌의 개념을 인정하지 않는다. 개념적으로 행정질서벌이 행정형벌을 대체하는 것이 아니라 행정형벌과 병존하는 체계가 되면서, 행정질서벌을 도입한다고 해서 행정형벌이 감소한다는 보장이 없는 결과 벌칙의 총량이 오히려 증가할 수밖에 없는 구조가 만들어져 있다. 그리고 행정집행에 관한 일반법이 없어서 강제징수와 대집행을 제외한 강제집행의 수단(특히 직접강제)은 개별법에서 따로 정하지 않으면 허용되지 않는 점, 개별법에서 따로 정하고 있는 경우에도 그 형식과 절차에 관한 규율이 자세하지 않아 법리적인 다툼의 여지가 있으므로 현장에서 쉽게 집행에 나설 수 없는 점 또한 행정관청이 벌칙의 부과에 의존하게 만드는 중요한 원인이 된다. 이러한 체계적인 혼란을 극복하기 위해서는 선진국의 법제가 가지는 역사성과 보편성을 분석하고 그 결과를 바탕으로 기존의 법리를 근본적인 측면에서 개선할 것이 요청된다. 그 첫걸음으로서, ‘행정의 실효성 확보 수단’이라는 기존의 관념을 행정제재(광의) 라는 새로운 개념으로 대체하고, 이를 다시 행정집행, 벌칙부과, 행정제재(협의)의 범주로 구분하는 방안이 바람직하다. 더 나아가 이러한 3개의 범주가 어떤 점에서 서로 같고 서로 다른지를 규명하여 행정제재 전체에 공통되는 법리와 범주별로 고유한 법리를 발전시켜나가야 한다.

Abstract

Our theory classifies (a) administrative coercion, (a) administrative punishment, and (a) other means of securing effectiveness under the title of ‘ensuring measurement of administrative effectiveness’. This approach is very similar to the way in which French law distinguishes between (a) administrative execution, (a) imposition of penalties, and (a) administrative sanctions while explaining 'obligation to obey and sanctions for administrative acts', so it can be intuitively inferred from this that our discussion on this is directly influenced by French law. However, in terms of details, there are significant differences between our law and French law. This point can be confirmed in the process of comparing German law and American law, which had a significant impact on our law, with our law, as well as French law. The problem lies in the fact that these differences are not the expression of unique individuality, but imply systematic flaws in our law. For example, while our theory distinguishes administrative punishment from general punishment, administrative punishment is further divided into administrative criminal penalty and administrative order penalty. German law, which invented the concept of administrative order penalty, does not recognize the concept of administrative criminal penalty today. This systematic confusion is believed to be caused by a lack of awareness of the identity of the legal system. To overcome this, it is necessary to analyze the historicity and universality of the legal systems of developed countries and improve our legal principles from a fundamental aspect based on the results. As a first step, it is desirable to replace the existing concept of 'ensuring measurement of administrative effectiveness' with a new concept of administrative sanctions (in a broad sense), and to divide it into categories of administrative execution, imposition of penalties, and administrative sanctions (in a narrow sense). Furthermore, it is necessary to develop common legal principles for all administrative sanctions and unique legal principles for each category by clarifying in what points these three categories are the same and different from each other.

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