정부조직에서 중앙행정기관의 권한 규율 - 법무부 인사정보관리단 및 행정안전부 경찰국 신설 사례를 중심으로 -
Competence Regulation of Central Administrative Agency in Government Organization
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행정조직법은 일반적으로 ‘행정주체의 조직에 관한 법’ 또는 ‘행정기관의 설치ㆍ구성 및권한 그리 정한 법’을 말한다. 이러한 의미의 행정조직법은 행정의 내부구조를 확정하는구성기능 그리고 행정의사결정 및 소관임무 수행과정에서의 조종기능을 보유하므로 행정작용법과 상호연계되더라도 차별화된다. 그런데 우리 헌법은 행정각부의 설치 및 사무배분이 국민의 권리ㆍ의무에 영향을 미치기 때문에 그러한 사항은 명령이나 규칙으로 정할 수없고 국민의 대표기관인 국회에서 제정한 법률로써만 정할 수 있다는 ‘행정조직에 관한 법치주의’를 천명하고 있다. 이러한 헌법원리로서 행정조직법정주의에 따라 조직의 안정성과국민과의 관계에서 예측가능성이 보장되고 명확성원칙이 구현되며 행정입법에의 포괄위임이 금지됨으로써 법치주의원리 실현이 제고되는바, 이로써 정치권력에 의한 불합리하고부당한 조직개편을 견제하려는 데 그 취지가 있다. 그러므로 행정조직에 관한 근본이념인 행정조직법정주의는 분명 행정권 행사의 능률성과 책임성을 증진하고 행정기관의 자의를 배제하며 행정권의 구성에 민주적 정당성을 확보하는 기틀이지만, 결국 법치주의의 기본목표인 국민의 기본적 인권 보호를 위한 법원리라는 점이 간과되어서는 안 된다. 이를 염두에 둘 때 최근 법무부 보좌기관으로 신설된 인사정보관리단과 행정안전부 보조기관으로 설치된 경찰국의 사례에 있어서 그 법적 근거가조직법상 ‘직제’라는 대통령령에 집중되어 있다는 점과 관련하여 행정조직법정주의에 관한논의로 그 합법성 여부를 따져볼 필요가 있다. 헌법에 위반되는 법령의 효력에 관한 언급은 위헌적 규범상황을 민주적 정당성과 실질적 합법성이 온전한 상태로 원상회복하는 중요한 단계이고, 구조적으로는 이러한 단계가재판이라는 절차에 따라 권력분립원리에 의거하여 사법부인 법원이 종국적으로 판단하는과정을 포함하고 있으며, 특히 우리의 경우 헌법재판소가 독립된 헌법기관으로서 헌법적분쟁을 해결하는 기반을 갖추고 있다. 이 논문에서 검토한 행정조직법정주의에 따를 때 입법부와의 권한갈등을 해소할 방안과아울러 역시 중앙행정기관인 경찰청과의 관계가 조직의 구성과 운영의 묘는 원리원칙의준수라는 점을 재확인할 수 있었다. 언론의 ‘시행령 꼼수’라는 평가에 대하여 법리적으로논증되어야 할 사안의 본질은 국가권력 상호간의 견제와 균형에 관한 헌법적 근간에 있으며, 이러한 긴장관계는 정부조직에서도 법치행정원리에 따라 관철되어야 한다는 이념적 지향과 맞닿아 있다. 우리 헌법은 국가의 집행부로서 정부에 행정권이 있음을 천명하면서도행정각부의 근거에 대하여만 명시하고 중앙행정기관으로서 정부부처에 대한 권한배분과사무관장을 규정하지 않고 있기 때문에 「정부조직법」은 행정조직법정주의에 부합하는 법률이면서 이른바 실질적 헌법으로 거론된다. 살피건대, 행정법규는 행정책임을 구성하고행정권한을 제한하는 실질적 한계이므로 행정통제의 측면에서 헤아려져야 한다. 그리고 그근저에 있는 행정조직이 원칙적으로 법률에 따라 구성된다는 행정조직법정주의의 헌법적의의가 중앙행정기관의 권한 규율에 있어서도 관철됨으로써 구체적인 법현실로 정립되어야 할 것이다.
Abstract
Jurisprudence on administrative organization embraces legal theory and norm regulating identity and relevance in administrative structure and inquires into the parties of legal relation with public administration corresponding those theoretical system. It is self-evident that nation is administrative body proposed by original domination power of existence or competency without any authority shift. Notwithstanding public administration by rule of law is overwhelmed by administrative actions governed as characteristics and cooperative doctrine, which materializes the utmost justified public administration coordinating diverse interests concerned obsessed with reservation of statute and ordinance to administrative organization. Therefore, it is deprived from mutual legal correlation, suitable to legal principle of administrative organization, to be investigated and revealed as legislative doctrine of administrative organization in government organization of statute reservation. The aim of this thesis is on spotlighting and reminding constitutional principle on legislative doctrine of administrative organization. In this viewpoint, this article inquires jurisprudential review of two cases involved in administrative competence conflict, especially focused on central administrative agency in government organization. Consequently speaking, it is essential for adherence to basic principle in administrative organization also. Hence legal reality should be established in this manner.
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