제재처분 승계에 관한 일고(一考) -프랑스법상 행정제재 개념을 기초로 한 대법원 판례의 비판적 검토-
Analysis of the Succession of Liabilities in Administrative Sanctions - Critical Review of the Supreme Court’s Decisions Based on the Concept of Administrative Sanctions in French Law -
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초록
좁은 의미의 행정제재에는 징계, 변상금, 가산세, 법령상 영업취소ㆍ정지로 표현되는 수익적 행정행위의 철회ㆍ효력제한 중 처벌적 성격의 것(제재철회), 과징금, 위반사실의 공표 등이 포함된다. 이 중 영업취소ㆍ정지와 이에 갈음하는 변형과징금은 영업법제에서 비롯된 것이므로 당연히 영업자 지위를 전제로 하고, 주로 경제영역에서 발견되는 본래적 의미의 과징금의 경우에도 대개 사업자 또는 영업자 지위를 전제로 한다. 이러한 사업자 또는 영업자 지위는 개별 법령에서 정하고 있는 사유, 즉 상속, 합병, 회사분할과 같은 포괄승계와 영업양도, 경매 등을 통한 영업시설ㆍ설비의 전부 인수와 같은 특정승계를 통해 이전될 수 있는데, 이때 기존 사업자ㆍ영업자의 공의무, 특히 제재처분의 승계가 문제되는 경우가 많다. 행정제재는 행정청이 국민의 법 위반행위에 대해 처벌 목적으로 부과하는 불이익을 의미하며, 이는 예방을 본질로 하는 경찰작용과 달리 행위자의 법 위반행위에 대한 응보적 관점에서의 처벌적 성격을 지닌 것으로서 형벌과 그 본질이 크게 다르지 않고, 따라서 물적 책임이 아닌 인적 책임을 기본으로 하는 것이다. 행정제재의 수단으로 수익적 행정행위의 철회ㆍ효력제한을 부과하는 경우에도 이는 이른바 제재철회로서 공익상 사유를 이유로 한 공익상 철회와 구별되고, 인허가 발급 후 사후적 법 위반행위를 근거로 부과되는 것이므로 직권취소와도 다르다. 이러한 행정제재는 행정의 실효성을 이유로 처벌권의 사법부 전속이라는 원칙에 중대한 예외를 설정하는 것이므로 이에 대해서는 법치주의적 안전장치, 즉 적법절차원칙, 죄형법정주의, 비례원칙, 책임주의, 형벌불소급원칙, 이중처벌금지원칙 등 형사절차에 적용되는 안전장치에 준하는 보장이 있어야 하며, 법률유보원칙, 침익적 행정행위의 근거법령에 대한 엄격해석원칙도 정확하게 적용되어야 한다. 다시 말해, 행정제재의 형식ㆍ절차나 실체적 내용 모두에 대해 ‘제재법정주의’가 관철되어야 하며, 따라서 제재책임도 명문 규정 없이 함부로 승계될 수 없고, 이를 허용하는 명문 규정 또한 헌법적 한계를 준수해야 한다. 행정제재의 허용성과 한계, 그리고 경찰작용과의 구별에 관한 프랑스의 논의는 여기에 많은 시사점을 제공해 준다. 하지만 대법원은 제재처분의 승계, 특히 제재사유의 승계에 대해 상당히 관대한 입장을 유지해 왔다. 그리하여 명문 규정이 없는 경우에도 영업자 지위 승계 규정, 그 전제가 되는 인허가 및 해당 제재처분의 법적 성격(대물적 처분)을 근거로 제재사유의 승계를 인정하고 있으며, 제재처분 승계 규정이 있는 경우에도 양수인의 선의에 대해 엄격한 입장을 보이고 있다. 다만, 공정거래위원회의 과징금과 관련하여 회사분할을 이유로 한 제재사유의 승계를 부정한 바 있는데, 이러한 판시는 다른 분야에서는 발견되지 않는다. 이와 같은 대법원의 입장은 행정제재의 처벌적 본질이나 대인적 성격에 맞지 않는 것이고, 해석을 통해 규정을 창설하는 것으로서 상기한 여러 헌법 원리 및 행정법의 불문원리에 반하여 시민의 기본권을 과도하게 침해하는 것이다.
Abstract
The notion of administrative sanctions stricto sensu includes a variety of administrative actions, such as disciplinary actions, compensation orders, penalty taxes, withdrawal of administrative permission/approval/authorizations or suspension of business, administrative fines, and public announcement of violations. Among these sanctions, the withdrawal of administrative permission/approval/authorizations, the suspension of business, and administrative fines are imposed to those who have permission for their own businesses. The status of the business permission holder may be transferred to successors under the approval of competent authorities in statutorily permitted cases such as inheritance, merger, company split, acquisition of all business facilities and equipment. And in such cases, whether the liabilities in administrative sanctions can also be transferred to the successors becomes an issue. Administrative sanctions refer to disadvantages imposed by administrative agencies for the purpose of punishment against one’s infringement of the law. In this sense, they are different from administrative policing, which is essentially preventive. Administrative sanctions are similar to criminal punishment because both of them have a punitive nature in that they seek retribution of the infringement of law. Therefore, administrative sanctions can be imposed solely on the basis of personal liabilities. Withdrawal of administrative permission/approval/authorizations as an administrative sanction differs from that for public interest causes, which are not punitive, and is also distinguished from ex officio cancellation of administrative permission/approval/authorizations because the latter applies only when such administrative permission/approval/authorizations are falsely issued based on factual or legal errors. Given that the judiciary has exclusive power to punish citizens, administrative sanctions which are imposed by administrative authorities must be treated as exceptions and ensured legal safeguards such as the due process of law, the principle of nulum crimen nulla poena sine lege and ne bis in idem, the principle of proportionality, the principle of non-retroactivity of punishment, to name a few. In other words, the rule of law has to be strictly respected in the forms and procedures of administrative sanctions as well as their substances. As a corollary, the liabilities in administrative sanctions cannot be succeeded to others unless explicitly codified in law, and such statutes must comply with constitutional principles. The discussions and debates in French law regarding the permissibility and limits of administrative sanctions provide significant and helpful insights on this. However, the Supreme Court has taken a fairly lenient stance on the succession of liabilities in administrative sanctions by endorsing the succession even if there is no explicit law allowing such succession, on the grounds that certain administrative sanctions are imposed on the business itself, not its operator. Furthermore, even when there is a statute that exempts the successors from inheriting the liabilities based on their good faith, the Supreme Court construed the good faith statue in a very narrow manner. The only exception to the Supreme Court’s lenient opinion are the cases of administrative fine imposed to the split company by the Korea Fair Trade Commission. The Supreme Court’s current position on the succession of liabilities in administrative sanctions is an exercise of excessive judicial activism and is dangerous given the punitive nature of administrative sanctions, and its threat to constitutional principles and the fundamental rights of citizens.
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