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헌법제정의 유형과 양상에 관한 소고(小考) - 헌법제정의 환경, 절차, 제도적 행위자 -

On Types and Modes of Constitution - making - Circumstances, Procedures, Institutional Agencies -

조동은
법학연구원 (Legal Research Institute of Korea University)|2016.06|법학논총 (The Legal Studies Institute of Chosun University)|제29권 제1호|pp. 173-222|DOI 10.17251/legal.2016.29.1.173

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전쟁건국Revolution체제전환시민혁명헌법제정유형과 양상무로부터의 창조‘규칙을 따르는’ 헌법제정헌법제정기관Constitution-makingTypes and Modes of Constitution-makingNation-State BuildingWar and ReconstructionConstitution -making ex nihiloConstitution-making ‘by the rules’Organs and institutional agencies of Constitution-making

초록

18세기 서양에서 시작된 성문헌법의 제정이라는 현상은 현재까지 전세계적 규모로 확장되었다. 수많은 헌법제정의 사례들은 상이한 시공간적 맥락 속에서 생성되며 그에 따라 다양한 양상을 보인다. 이 글은 헌법제정의 사례들이 보이는 다양한 양상에 접근하기 위해 몇 가지 유형을 선별하여 고찰하는 방식을 취하였다. 헌법제정이 이루어지는 환경적 여건은 대개 정치적 격변을 주된 요소로 한다. 시민혁명과 결부된 헌법제정은 기존 법질서와의 의식적인 단절의 계기를 포함하는 경우가 전형적이며, 새로 제정된 헌법은 구체제와 대별되는 정당성을 확보해야 하는 과제를 가지게 된다. 독립과 건국을 배경으로 한 헌법제정은 미국 연방헌법을 효시로 하지만 20세기 중후반에 빈번하게 나타났고, 탈식민주의적 정체성을 헌법에 명시하는 경우도 많다. 패전 후 승전국의 점령하에 헌법이 제정되는 경우도 적지 않았는데, 이러한 유형의 헌법제정에서는 승전국의 개입과 자주성의 충돌이 제정된 헌법의 성패에 중요한 변수가 된다. 정치세력간의 협약에 의한 평화적 체제전환에서는 법적 연속성의 존중이 특징적으로 나타나며 다수결보다 합의가 중시될 수 있다. 일반적으로 헌법이 제정되는 절차는 기본규칙과 일정을 수립하는 단계, 헌법초안을 작성하는 단계, 초안에 대한 본격적인 심의가 이루어지는 단계, 심의를 거친 최종안을 채택하고 비준하는 단계로 나눌 수 있다. 특히 헌법제정의 기본규칙을 수립하는 단계에서는 기존 법질서와 단절하고 헌법을 무로부터 창조할 것인지 여부가 중요한 쟁점이 될 수 있다. 헌법개정절차를 통해 법적 연속성을 유지하면서 실질적으로 새로운 헌법을 제정하는 경로도 존재할 수 있기 때문이다. 헌법제정의 과정은 불가피하게 대표와 기관에 의해 이루어질 수밖에 없기 때문에 헌법제정을 위해 어떠한 기관이 선택되는지와 그 기관이 어떤 대표의 원리에 의해 구성되는지는 중요한 의미를 가진다. 헌법제정은 국민으로부터 헌법제정에 대한 위임 없이 엘리트들을 중심으로 이루어질 수도 있고, 주나 지역의 대표기관을 통해 간접적으로 선출된 기관에 의해 이루어질 수도 있으며, 국민으로부터 직접 헌법제정업무를 위임받은 기관에 의해 이루어질 수도 있다. 또한, 각 대표의 방식은 현실적으로 존재했던 다양한 세부유형으로 나눌 수 있다. 헌법제정기관의 작동방식은 단순하지 않다. 헌법제정의 과정을 어느 하나의 기관이 독점하지 못하고 여러 단계에 걸쳐 여러 기관이 관여하는 형태의 헌법제정도 있을 수 있으며, 헌법제정업무를 입법부가 담당함으로써 권력집중형 헌법제정의회가 만들어지는 경우도 있다. 헌법제정의 절차가 입헌주의의 성공적 정착과 어떤 상관관계를 가지는지의 문제에 대해서는 단순한 답변이 제시되기는 어렵다. 그러나 헌법제정 절차의 유형과 양상에 대한 탐구는 이러한 문제와 관련하여 접근할 필요가 있을 것이다.

Abstract

The idea that a ‘written constitution’ could be made by conscious collective effort took form in 18th century America and Europe, but the process of Constitution-making has spread across the continents and timelines since then. Many cases of Constitution-making display diverse aspects according to the environment in which it takes place as well as its procedural and institutional features. This study hopes to cover the phenomenon of Constitution-making through examining some types concerning environments, procedures and institutional agents of Constitution-making. The environmental conditions in which Constitution-making process unfolds are generally associated with political and societal catastrophes. Constitution-making based on revolutions tends to include ‘bootstrapping’ process which amounts to intentional break with the authority of former legal order. The newly created constitution may strive to gain a new kind of legitimacy distinguishable from the one of the ancien regime. An archetype of Constitution-making based on independence and nation-state building can be found in U.S. federal constitution, but a great number of constitutions in this vein came into being during post World War Ⅱ era. These decolonization constitutions may assert strong ideological or religious self-identity with regard to former colonial empires. Constitution-makings under occupation of foreign military power were not uncommon in history. The degree of intervention of the occupying power and assertion of autonomy from the defeated nation may produce different outcomes in the nature of the somewhat ‘imposed’ constitution. In the context of coordinated transition from authoritarian regime, Constitution-making can be associated with the appearance of legal continuity. Consensus rather than majoritarian imposition may be valued in Constitution-making process. Constitution-making process generally involves stages of setting ground rules and frameworks, drafting a text, deliberating the text, and ultimately adopting and ratifying the final text. Important decisions such as whether to break with the existing legal order and make the constitution ‘ex nihilo’ or to respect the amending rules of the former regime are prone to be made in the initial stage and set the different pathways for the particular Constitution-making process. The process of Constitution-making inevitably involve representatives and institutional agencies. Therefore, the question regarding what type of organ is to be selected and how should the organ be constituted bears particular significance. Constitution-making task can be carried out either by elite appointed agencies without any mandate from the people or by directly elected bodies with clear mandates. Constitution -making bodies could also be created by intermediary institutions such as state or provincial assemblies. In any case, the way that Constitution -making agencies actually work needs closer examination. There are cases where multiple institutional agencies take part in Constitution -making process. The function of Constitution-making can be exercised by separate bodies without any legislative power or fused with legislative authority possibly causing some normative problems. It is difficult to see whether there is a clear relationship between Constitution-making process and successful consolidation of constitutionalism. Nevertheless, inquiries concerning historical types and modes of Constitution-making should be linked to this underlying question.

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