환경공익의 침해에 대한 행정의 책임과그에 대한 소송– 환경단체소송에 대한 독일의 입법례를 중심으로 -
Verantwortung der Verwaltung für Schädigungen der Umwelt und ihre gerichtlichen Kontrollmöglichkeiten - unter besonderer Berücksichtigung der Verbandsklage im deutschen Umweltrecht -
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초록
환경법은 쾌적한 환경을 유지·조성하고 환경재화를 보전하기 위한 목적을 가진 법 규정들로 구성되어 있다. 이러한 목적을 달성하기 위하여서는 무엇보다도 이러한 법 규정의 집행에 대한 법원의 통제 가능성이 뒷받침되어야 한다. 사익과 공익을 구분하는 사고에 기초하여 독일과 우리나라는 개인의 주관적 권리 보호를 목적으로 하는 주관적 권리구체 체계를 채택하여 왔다. 공익과 공익을 보호하기 위한 법 규정은 단지 권한 있는 국가기관에 의하여서만 관철될 수 있다. 많은 환경법의 규정들이 개인의 이익을 보호하려는 목적을 가지고 있지만, 예를 들면 자연환경보전, 물 보호를 위한 일부의 규정들은 지배적인 견해에 의하면 오로지 공익만을 보호하려는 목적을 가지고 있고, 그에 따라 개인이 소를 제기할 수 있는 법적 지위를 근거지우지 않는다고 본다. 이러한 환경법 규정의 집행을 보장하는 것은 전적으로 행정기관에게 맡겨져 있다. 그런데 행정기관이 환경법규범의 집행을 확실하게 보장할 수 있는지 여부 및 그 정도에 대하여 의문이 제기된다. 행정기관은 법 집행을 위해 충분한 인적 수단을 갖추고 있지 못한 실정이며, 특히 대규모 사업의 경우 행정청은 정치적 압력을 받는 경우가 많기 때문이다. 이러한 비판에 대한 대응방안으로서 독일의 입법자는 2002년에 제한적으로 자연환경보전을 위한 단체소송을 도입하였다. 환경법상 단체소송의 도입에 대하여는 독일에서 찬성·반대로 나뉘어 오래전부터 논의되어 왔었다. 2006년 12월에 독일은 자연환경보전 분야에 한정되지 않고 광범위한 단체소송을 인정하는 환경구제법을 제정하였다. 그런데 구 환경구제법 제2조는 환경단체의 소 제기 요건으로 개인의 권리를 보호하는 법 규정의 위반을 요구하였다. 이타적 단체소송이 공익의 보호와 객관적 적법성 통제를 목적으로 하는데 대하여, 환경구제법상의 단체소송은 환경단체를 사적 이익의 대변인의 지위로 전락시키는 것이었다. 유럽사법재판소의 판결에 따라 독일은 환경구제법을 개정하였는바, 2013. 1. 29에 시행된 개정 환경구제법은 환경단체에게 제3자보호효가 없는 환경법 규정의 위반도 다툴 수 있도록 하였다. 2007년 「환경손해의 방지 및 정화에 관한 법률」(환경손해법)의 제정에 의하여 단체소송의 적용영역은 확장되었다. 이 법은 환경단체에게 종전까지는 독일법상 소를 제기할 수 없었던 일정한 환경에 관한 중요한 결정과 부작위에 대하여 소를 제기할 수 있는 길을 열어주었다. 단체소송은 집행결함에 대처하는 효율적인 수단으로 평가된다. 행정청이 책임자에게 조치를 취하지 않는 경우에 환경단체는 신청에 의하여 행정청에게 정조조치를 취할 것을 요구할 수 있고, 경우에 따라서는 소를 제기하여 이를 관철할 수 있다. 다른 한편, 단체소송은 엄격한 요건에 결부되어 있다. 환경손해를 판단함에 있어서는 광범위하고 복잡한 구성요건과 인과관계를 심사하여야 하는데, 이를 위하여서는 고도의 법적인, 전문적인 그리고 기술적인 지식과 정보가 요구된다. 무엇보다도 환경단체소송은 과소평가 할 수 없는 예방적 효과를 갖고 있다. 환경단체소송이 존재한다는 것만으로, 공무원은 법원에 의한 통제 가능성 때문에 공익을 목적으로 하는 환경법 규정을 준수하게 된다. 또한 행정절차의 단계에서 사전에 분쟁을 합의에 의하여 해결할 수 있다는 기대감을 높이는 효과가 있다. 이 글은 환경법상 단체소송에 대한 독일의 입법례를 중심으로 단체소송의 발전과 법적·실무상의 의미에 대하여 고찰해 보고자 한다.
Abstract
Das Umweltrecht ist ein Rechtsgebiet mit einer Vielzahl von Normen, die u.a. eine gesunde Umwelt sichern und dem Schutz der Umweltgüter dienen. Um diesen Schutz zu gewährleisten, bedarf es allerdings gerichtlicher Kontrollmöglichkeiten der entsprechenden Normen des Umweltschutzrechts. Ausgehend von der Unterscheidung zwischen Privatinteressen und Interessen der Allgemeinheit hat sich in Deutschland das Modell des Individualrechtsschutzes durchgesetzt, das auf den Schutz der subjektien Rechts des Einzelnen ausgerichtet ist. Allgemeininteressen und die zu ihrem Schutz erlassenen Normen sollen gurndsätzlich allein von den dazu berufenen staatlichen Stellen durchgesetzt werden. Zentrale Bereiche des Umweltrechts wie das Naturschutzrecht oder Teile des Wasserrechts dienen nach h. M. allein dem Allgemeininteresse und begründen keine subjektiven Rechte. Es obliegt danach allein der Umweltverwaltung, den Vollzug dieser umweltrechtlichen Normen sicherzustellen. Gereade insoweit sind aber immer wieder Vollzugsdefizite beklast worden, sei es weil die Umweltverwaltung personell nicht ausreichend ausgestattet sei, sei es weil politische Einflussnahmen, insbesondere bei Großprojekten, nicht ausgeschlossen seien. Als Reaktion auf diese Kritik hat in Deutschland der Gesetzgeber 2002 eine begrenzte naturschutzrechtliche Verbandsklage eingeführt. Die Diskussion über das Für und Wider der umweltrechtlichen Verbandsklage hat in Deutschland jahrzehntelang gedauert. Im Dezember 2006 erließ Deutschland das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, dessen Verbandsklage neben die naturschutzrechtliche Verbandsklage trat. Der Erfolg der Umweltverbandsklage setzte nach dessen § 2 a.F. die Verletzung subjektiv-öffentlicher Rechte voraus. Die Verbandsklage des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes reduzierte damit die Umweltverbände auf die Funktion von Sachwaltern privater Interessen, während eine altruistische Verbandsklage auf die Wahrung öffentlicher Interessen und der objektiven Rechtsmäßigkeit gerichtet ist. Als Reaktion auf das Trianel-Urteil des EuGH hat der Gesetzgeber das Umwelt- Rechtsbehelfsgesetz mit Wirkung vom 29. 1. 2013 geändert. Das geänderte Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz räumt nunmehr Umweltverbände unmittelbar das Recht ein, auch Rechtsverstöße gegen alle nicht drittschützenden Umweltnormen zu rügen. Eine schrittweise Ausweitung des Anwendungsbereichs erfolgte sodann durch die Einführung des Gesetzes über die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden im Jahr 2007 (Umweltschadensgesetz). Damit wurden den Umweltverbänden zusätzliche Rechtsschutzmöglichkeiten gegen bestimmte umweltrelevante Entscheidungen oder umweltrelevantes Unterlassen eingeräumt, die bis dahin nach deutschem Recht mangels Klagebefugnis nicht gegeben waren. Einerseits ist die Verbandsklage das erste nennenswerte Instrumente, das gegen Vollzugsdefizite einsetzbar ist. Geht eine Behörde gegen einen Verantwortlichen nicht vor, kann ein Umweltverband einen Sanierungsanspruch durch Antrag einfordern und gegebenenfalls vor den Verwaltungsgerichten durchsetzen. Andererseits sind Verbandklagen von sehr hohen Voraussetzungen abhängig. Ob ein Umweltschadensfall vorliegt, ist in einer sehr umfangreichen und komplexen Tatbestandsstruktur zu prüfen. Das Umweltschadensgesetz benötigt in rechtlicher, fachlicher und sanierungstechnischer Hinsicht einen hohen Informationsstand. Die Umweltverbandsklage hat vor allem auch eine nicht zu unterschätzende präventive Wirkung. Ihre bloße Existenz führt dazu, dass Behörden insbesondere das gemeinwohlorientierte Umweltrecht noch genauer beachten, weil die Möglichkeit einer gerichtlichen Kontrolle besteht. Zudem wird die Bereitschaft erhöht, bereits im Verwaltungsverfahren bestimmte Streitfragen auf konsensualem Wege zu lösen. Vor dem Hintergrund der Regelungen der Umweltverbandsklage in Deutschland beleuchtet der vorliegende Aufsatz deren Entwicklung sowie die rechtliche und praktische Bedeutung der Verbandsklage.
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