헌법규범과 헌법현실 - 한국헌법의 규범과 현실의 괴리문제 -
Constitutional Norms and Constitutional Reality － Gaps between Constitutional Norms and Reality in Korea －
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본고에서는 1987년 개정된 현행헌법의 헌법사적 의미를 재조명하고 국가의 최고규범으로서의 헌법의 실질적 기능을 헌법현실과의 일치여부의 관점에서 평가하며, 우리 헌법현실의 개별적인 몇가지 문제점들에 대한 검토를 통하여 대한민국헌법이 더 이상 ‘명목적 헌법’(nominal constitution)이 아닌 진정한 ‘규범적 헌법’(normative constitution)으로서의 위상과 실효성을 확보하기 위한 헌법적 과제를 제시하고 있다. 1987년 헌법은 1948년 건국헌법이 제정된 지 40 년만에 비로소 뢰벤슈타인이 규정한 이른바 ‘규범적 헌법’의 범주에 속하게 되었다고 볼 수 있다. 헌법규범과 헌법현실이 거의 일치되거나 양자 간의 괴리가 최소화되는 시점에 이르게 되었다는 점에서 우리 헌법은 입헌주의의 제2의 도약 단계에 진입하였다고 평가할 수 있다. 현행 헌법을 규범적 기능의 관점에서 권력통제규범, 기본권보장규범과 사회통합규범, 정치적 평화유지규범으로 구분해서 분석해 볼 때, 먼저 우리 헌법은 권력통제규범으로서의 기능이 과거 헌법사의 어느 헌법보다도 강화되었다고 할 수 있다. 기본권보장규범으로서의 기능도 구 헌법들에 비해 상당히 확대 강화되었다. 그렇지만 헌법현실에서의 기본권보장의 불완전성과 불충분성은 사회통합규범으로서의 기능적 한계를 보이고 있다. 정치적 평화유지규범으로서의 기능도 이와 비슷한 수준이라 할 수 있다. 헌법의 운용과정 내지 헌법현실에서 제기되는 개별적 문제점으로는 첫째, 헌법상 국민주권원리와 대의제원리가 정치현실과 괴리되는 점을 지적할 수 있다. 우리의 선거제도와 정당정치의 현실은 국민의 자유로운 정치적 의사가 공정하게 국가기관의 구성과 그 의사결정에 반영되지 못하는 측면이 있으며, 의회주의의 현실은 국회가 국민의 불신에서 벗어나지 못하고 있고 의원은 전체 국민의 대표자로서의 지위와 국가이익우선의 의무에 반하여 정당원으로서의 활동에 치중하고 있다. 대통령의 권한행사와 정부의 정책결정도 국민주권의 이념에 입각하여 항시 국민의 다수의사와 여론을 존중해야 하는데 국민과 소통하지 않고 일방적이고 폐쇄적인 인사권의 행사는 권한남용의 문제가 된다. 작금의 헌법개정논의는 정부형태에 관한 정치권의 이해관계 속에서 제시되는 것으로 국민적 공감대가 형성되지 못하고 있다. 앞으로의 개헌논의는 국민의 의사가 상향적으로 반영되는 민주적 절차를 통해 공론화되어야 하며 정치권에서 하향적으로 국민에게 유도하는 개헌은 허용되기 어렵다. 이원정부제 도입론만이 합리적인 정부형태의 대안으로 보기 어렵고 현행 대통령제의 점진적 개선방향을 모색하면서 궁극적으로는 남북한 통일헌법의 제정에 초점을 맞추는 것이 필요하다고 할 것이다. 남북분단 70년의 상황에서 평화적 통일은 국가적⋅민족적 지상과제이며 현행 헌법의 평화통일조항은 국가목표조항이며 헌법의 기본원칙이다. 이러한 평화통일조항의 헌법정신에 비추어 보면 정부의 대북정책과 통일정책은 국민의 참여를 보장하면서 보다 개방적이고 적극적으로 추진되어야 할 것이다. 통일정책과 관련하여 향후 헌법개정의 문제는 통일과정을 대비하는 입장에서 현행 평화통일조항을 보완해 나가는 것이 필요하다. 끝으로 헌법규범이 최고규범으로서 권력과정을 통제하고 기본권보장을 최대한 실현하고 사회통합을 통해 정치적 안정과 평화를 유지하는 규범으로서 실질적인 기능을 다하기 위해서는 헌법제도의 개선보완에 앞서 모든 국가기관은 헌법수호에의 의지를 확고히 하고 항상 국민주권의 이념을 실현하기 위한 적극적인 태도를 가져야 한다. 주권자인 국민은 권력에 대한 비판과 감시기능을 소홀히 해서는 안되며, 능동적 시민으로서 선거와 정당제도를 통해 국민주권의 이념을 실질화할 수 있도록 적극적으로 참여하는 것이 중요하다.
Abstract
This article will address the challenges that the Korean Constitution would have to overcome in order to become a normative constitution instead of a nominal constitution. The article will examine the historical meaning of the current Constitution, revised in 1987, evaluate whether this meaning corresponds to constitutional reality, and review a few problems regarding the current constitutional reality in Korea. The Constitution of 1987 could be finally considered a ‘normative constitution,’ as described by Löwenstein since established the first Constitution of Korea. This means that the Constitution entered a second take-off stage of constitutionalism because the gaps between its norms and reality are almost closed. As norms of control of power, its functions for balance of power and guaranteeing basic rights have been continually strengthened in the current Constitution. However, there are functional limitations in the standards for social integration and peacekeeping because of incompleteness and insufficiency of basic rights protection. As individual problems arise from the process of constitutional operation or constitutional reality, there are gaps between the reality of politics and the principle of the sovereignty of the people and the representative system. In fact, people’s political opinions are not fairly reflected in the organization of our national institutions, the decision making process in the election system, or the reality of party politics in Korea. People distrust the National Assembly, and its members disproportionally belong to a specific party, not as representatives of all people. In this sense, the current discussions of amending the Constitution to change the form or structure of government should be based on the people’s consensus, based on the majority’s understanding about the necessity and justifiability of such an amendment. It is advisable to develop a partial improvement plan while maintaining the current system in the short term. In the long term, it is necessary to begin discussions about a form of government for the unified Korea because peaceful unification is the ultimate goal, and the clause in the current Constitution regarding peaceful unification is one of its fundamental principles, as well as something we hope for as a nation. Finally, all national institutions should have a solid desire to protect the Constitution and to realize the principle of the sovereignty of the people so that the Constitution can fulfill its primary functions to control power, protect basic rights, and maintain peace and political stability during social integration. As sovereigns, the people must monitor and criticize those in power and should maintain their own sovereignty by participating in the elections and the party system.
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