기본권으로서 행정기관 정보에 대한 접근권 – 독일에서의 논의를 중심으로 -
Right to Access Information held by Public Institutions as a Constitutional Right - Focusing on Discussions in Germany -
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초록
독일 기본법에서 행해진 것 처럼 의사의 자유(Meinungsfreiheit)와 정보의 자유(Inoformationsfreiheit)를 서로 다른 기본권으로 분류하는 것은 정보의 자유가 그 개념에 있어서 정보의 수집과 전달을 포함하고 있다는 점 뿐만 아니라 유럽연합의 기본권 헌장 제11조의 조문의 문구와도 모순되는 것이다. 정보의 자유의 국가에 대한 방어권적인 성격을 강조하는 독일의 논의에서는 정보청구권(Anspruch auf Information)을 방어권의 내용에 포함되는 것으로 해석하는 견해도 존재한다. 다른 대부분의 견해는 정보공개청구권이 정보의 자유에 포함되지 않는 것으로 보고 있다. 독일연방헌법재판소(Bundesverfassungsgericht) 역시 국가에 대한 방어권으로서 정보의 자유 속에 정보조달의 요구권 혹은 정보원에 대한 개방요구권은 원칙적으로 포함하지 않는 것으로 보고 있다. 정보접근 요구권은 다른 기본권에서 도출되는 것으로 보고 있다. 독일연방헌법재판소 역시 정보의 자유로부터 국가기관에 대한 정보청구권을 원칙적으로 도출할 수 없다고 보고 있다. 독일연방헌법재판소는 그러한 청구권은 다른 헌법적 가치의 보충적 원용을 통해서 근거지어질 수 있다고 보면서, 이러한 헌법적 가치로서 민주주의 원리와 법치국가 원리를 들고 있다. 독일연방헌법재판소는 연방문서기록열람(Einsicht in Akten des Bundesarchivs)과 관련된 2017년 6월 20일의 결정 속에서 연방과 주의 정보자유법에 의하여 행정기관의 정보에 대한 접근을 허용하는 법규정이 존재하는 경우에 한에서만 행정기관의 정보는 일반적으로 접근가능한 정보원이고, 기본법 제5조 제1항 제2문의 정보의 자유의 보호영역에 들어간다고 보는 기존의 판례의 입장을 재확인하고 있다. 독일연방헌법재판소의 판례는 공공기관에 대한 정보접근권이라는 기본권은 원칙적으로 헌법에 의하여 직접적으로 도출되는 기본권이 아니라, 입법자의 입법형성에 의하여 구체화되는 기본권으로 보고 있다. 그럼에도 불구하고 예외적인 상황에서는 헌법에 의하여 직접도출될 수 있는 직접적 권리로서의 성격을 인정하고 있다. 독일에서의 지배적 견해에 의하면, 직접적으로 헌법규정에만 근거한 공공기관의 정보에 대한 정보공개청구권은 인정될 수 없다. 이러한 주장의 근거로서 헌법상이 기본권으로서의 정보자유권의 방어권적인 성격과 정보접근에 대한 기본권적인 보호의 법률상의 결정에 대한 의존성이 제시될 수 있다. 이에 대한 반대견해는 기본법 제20조 제1항의 민주주의 원리를 근거로 하여 행정기관의 행위에 대한 정보를 공개할 의무를 도출한다. 그는 이를 근거로하여 헌법에 의하여 행정기관의 행위는 일반적으로 접근가능한 정보원(allgemein zugängliche Informationsquelle)이 된다고 보고 있다. 기본권으로서 정보자유권의 객관적 법(objektives Recht)으로의 성격으로부터 개인의 이 권리의 실현을 위한 국가의 적극적인 참여요구권(Recht auf Mitwirkung)을 도출할 수 있다. 결국 이것은 정보공개를 위한 국가의 적극적인 행위를 요구할 수 있는 급부권(Leistungsrecht)의 인정의 문제라고 볼 수 있다. 독일연방헌법재판소의 일관된 판례와 학설들은 일반적인 접근가능성은 다음의 두가지 전제조건이 충족된 경우에만 인정될 수 있다고 보고 있다. 정보원은 모든 사람들에 대하여 정보를 제공하기에 기술적으로 적합하고(geeignet), 확정되어야만(bestimmt) 한다. 독일연방헌법재판소의 판례에 의하면 적합하고 확정되고, 일반대중에 정보가 제공될 수 있는 정보원은 일반적으로 접근가능한 정보원이다. 일반적으로 접근가능한 정보원의 인정과 관련된 독일연방헌법재판소의 판례는 정보원의 일반적인 공개가 가능한 기술적합성에 중점을 두고, 행정기관의 정보에 대한 접근의 허용여부, 즉 정보공개의 거부의 인정여부는 행정기관의 행위의 성격에 따라서 결정하였다. 따라서 행정기관의 정보에 대한 접근을 규율하고 있는 법규범은 정보의 자유의 보호영역의 범위를 제한하는 것이 아니라, 기본권 제한규범으로서 헌법에 의하여 그 제한의 정당성 여부가 심사될 수 있다. 법실무적인 측면에서 국가의 공공기관이 보유하고 있는 정보에 대한 정보접근권의 인정여부와 관련하여 정보의 자유가 헌법적 권리인가 아니면 입법자의 입법형성에 의하여 구체화되는 권리인가에 대한 학설상의 논의대립은 매우 중요한 의미를 가진다. 이러한 헌법적 논의에 대한 정확안 기본권 도그마틱과 기본권 이론적인 분석을 위해서 우리 헌법학계와 헌법재판소와 대법원의 논의와 독일학계와 독일연방헌법재판소와 독일연방행정법원을 포함한 법원의 판례의 비교헌법적 검토를 해보는 것은 매우 중요한 의미를 가진다.
Abstract
In the practical aspect of the law, in relation to the recognition of the right to access information held by public institutions, the discussion on issue of whether the freedom of information is a constitutional right or a right to be specified by legislative determination as right has a very important meaning. In order to make a more accurate analysis of the constitutional debate on the basis of fundamental rights’ dogma and fundamental rights’ theory, it is necessary to compare rulings of the Korean Constitutional Court and precedents of the German Federal Constitutional Court and the German Federal Adminstrative Courts, the other courts is very important. According to a recent case law of the Federal Constitutional Court of Germany in 2017, where there is a legal provision allowing access to information held by administrative authorities under the Federal Freedom of Information Act, administrative agency information is a generally accessible source of information and the German Constitional Court reaffirms the position of the existing precedent in the view that it enters into the protection domain of freedom of information in Article 5 Clause 1 Sentence 2 of the German Basic Law. On the contrary, according to precedents of the Constitutional Court of Korea the right to know as freedom of information is the right of a person who has a legitimate interest in the information held by the government or public institution. The Korean Consitutional Court in its decision related to the public disclosure of the lawyer's test score in 2015, reaffirms its earlier decision the right to know is guaranteed directly under Article 21 of the Constitution.
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